Hábitat popular informal y la territorialización de políticas estatales de regularización urbana en Comodoro Rivadavia (Chubut-Argentina)

Informal Popular Housing and the Territorialization of State Policies for Urban Regularization in Comodoro Rivadavia (Chubut, Argentina)

Hábitat Popular Informal e a Territorialização de Políticas Estatais de Regularização Urbana em Comodoro Rivadavia (Chubut, Argentina)

Magali Chanampa1

Introducción

Siguiendo los postulados de Jaramillo (2008), desde hace décadas que los debates respecto a la cuestión urbana vienen advirtiendo sobre las deficiencias habitacionales y precarización que forman parte del proceso de urbanización creciente, sobre todo, en los países ubicados periféricamente en el sistema global de acumulación capitalista.

La mayoría de los autores, como Varela y Cravino (2009), Ferrero et al, (2014), Giaretto (2010); plantean que los procesos de urbanización hegemónica se sostienen ampliamente a través de las restricciones y desposesiones ejercidas por parte del mercado y el Estado sobre el espacio urbano, con consecuencias directas en el acceso a la tierra y a la vivienda para los sectores populares.

En Latinoamérica, dichos sectores terminan resolviendo estas dificultades a través de la informalidad urbana o la toma de tierras. En Argentina, esto se ha exacerbado en periodos de crisis política y económica, tal como en la década del 70 y 90 con la consolidación del neoliberalismo (mediante gobierno de facto y democrático respectivamente).

Esta realidad no se vivió en términos generalizados a lo largo de todo el país, sino que en la ciudad petrolera de Comodoro Rivadavia (ubicada en la provincia de Chubut), esto ocurrió de manera diferente: los procesos de precarización y déficit habitacional fueron parte de los periodos más álgidos y exitosos económicamente (booms petroleros2). Incluso, cuanta más riqueza económica hubo en la localidad, más creció la informalidad urbana, y menos políticas de regulación y regularización urbana se desarrollaron.

El siguiente artículo tiene como principal objetivo exponer algunos de los resultados y discusiones que formaron parte de la tesis doctoral en Geografía. En este sentido, se buscará realizar una síntesis que enfatice en las interpretaciones más significativas, producto de varios años de trabajo en la temática.

Aspectos metodológicos

Como parte de los objetivos de la investigación fue necesario interactuar en términos espaciales a diferentes escalas, tal como la escala barrial (estudio de caso barrio Las Américas), incluyendo la escala nacional (Argentina) y local (Comodoro Rivadavia).

En el abordaje metodológico no solo se tuvieron en cuenta las concepciones y prácticas estatales de funcionarios de gobierno y equipos técnicos encargados de la gestión del hábitat en la ciudad, sino también, se indagó en términos vivenciales sobre el proceso de adecuación e integración urbana por el que estaban comenzando a ser parte los habitantes del barrio Las Américas entre los años 2014 y 2015 hasta el 2019 (finalización del trabajo de campo para la tesis).

Según Soja (1997), el devenir teórico y metodológico se sostuvo desde el sentido implicado de la investigación geográfica. Esto se concibió analíticamente en términos de trialéctica espacial, es decir, como resultado del nexo entre lo físico-social y mental. Esto significa que el espacio habitado en su dimensión política fue pensado no solo desde su sentido material, enriquecido por intercambios sociales, por las prácticas socioespaciales, la emotividad y las imágenes, sino también que en este modelado, se reconstruyeron las formas de dominación y expulsión que forman parte de dicho proceso.

El marco metodológico se orientó hacia un abordaje etnográfico de la espacialidad o “constructivismo geográfico” (Lindón, 2008, 10). Para esto, Guber (2014) menciona que se utilizaron técnicas no directivas asociadas a la observación participante y entrevistas no dirigidas a los sujetos de estudio, incluyendo como parte de esto, el registro constante mediante diarios de campo o notas de campo.

Por otro lado, como parte de la búsqueda de datos e información, se suman las actividades (especialmente asociadas a proyectos de extensión e investigación universitaria) que contribuyeron al respecto. Es decir que gran porcentaje del trabajo de campo fue realizado en conjunto con los equipos de investigación a los cuales pertenezco.

1. Sobre el caso de estudio

Comodoro Rivadavia se ubica al sudeste de la provincia de Chubut, en la zona litoral del Golfo San Jorge (Figura 1). Sus características territoriales han determinado funcionalidades productivas y económicas asociadas a la explotación de bienes y servicios, que tuvieron al petróleo como protagonista fundamental.

Figura 1. Ubicación de Comodoro Rivadavia, Chubut, Argentina

Elaboración propia

El desarrollo de la actividad petrolera ha tenido una gran influencia sobre el desarrollo y configuración del hábitat a nivel local. Como parte de esto, en los periodos de mayor productividad y renta petrolera (“booms petroleros”), se vivieron procesos de expansión urbana acelerada caracterizada -entre diferentes cuestiones- por la llegada de nueva población y un gran crecimiento urbano.

Como suele suceder detrás de toda imagen de “ciudad pujante” y “en crecimiento” (bajo modelos extractivistas de desarrollo), existe un lado relegado que en Comodoro Rivadavia, cerros, márgenes e intersticios, ponían (y ponen) de manifiesto constantemente. Se trata de procesos de tomas de tierras que, en cada boom petrolero, y generación tras generación han visibilizado las dificultades y desigualdades en el acceso a la tierra y a la vivienda.

El sostenido déficit habitacional se funde y naturaliza históricamente en el paisaje urbano y cotidiano. Esto se expresa por medio de Massidda (2018), donde se explica que para lo que en otras ciudades es una villa, un asentamiento informal, barriadas, slums o shantytowns, aquí es una extensión o un barrio más. Los límites entre la informalidad y formalidad urbana parecen diluirse en el espacio-tiempo. Es decir, estas territorialidades multiplicadas en el espacio no encajan en muchos de los parámetros y estructuras preconcebidas sobre el ser y estar en la ciudad; no encuentran lugar en muchas de las ya conocidas geografías del hábitat y habitar. Esto evidencia, una vez más, la necesidad de su cuestionamiento y comprensión situada, enfatizando sobre las tensiones y asimetrías socioespaciales implicadas en dicho proceso que fue denominado en la tesis como hábitat popular informal3.

Las tomas de tierras en Comodoro Rivadavia se conciben institucionalmente ilegales y causa de sanciones, incluso, causa del uso de la fuerza pública a partir de su prohibición. La norma de referencia al respecto es la Ordenanza General de Tierras, sancionada en el año 1996 (con diversas modificaciones hasta la actualidad). Esta Ordenanza surge como respuesta a la conformación de diversos asentamientos informales durante ese momento y décadas antes. Se trata de una norma que para muchos funcionarios públicos “vino a poner orden a la ciudad”, pero sin atender a las causas originarias de la problemática. Cabe destacar que existen antecedentes normativos (de la década del 60-70) que poseían el mismo carácter prohibitivo sobre las tomas de tierras, incluso, solapadas con la existencia de normas con un perfil más laxo en dichos términos.

Las lógicas que fundan a la Ordenanza General de Tierras plantean a los procesos de regularización urbana en el hábitat popular informal como “excepciones urbanas”, al considerarlas sobre la base de un hecho ilegal. Estas excepciones desestiman cualquier reconocimiento sobre los derechos de permanencia, e incluso, no garantizan un acceso seguro a servicios públicos e infraestructura. De esta manera, el hábitat popular informal es condenado a permanecer en la informalidad urbana bajo condiciones deficitarias, dependiente de la arbitrariedad de dicha normativa para poder cambiar su situación.

A pesar de estas limitaciones y omisiones institucionales a nivel local, se lograron materializar algunas excepciones de regularización urbana que no tardaron muchos años en ser desestructuradas y desfinanciadas como parte de algunas lógicas políticas. A partir de esto, solo los programas nacionales, tal como el Programa de Mejoramiento Barrial (en adelante PROMEBA)4, fueron parte -hasta hoy- de las pocas opciones que atendieron las demandas del hábitat popular informal. Desde el año 2003, estos programas tendieron a generar intervenciones sobre la cuestión dominial, de infraestructura pública, relocalización, provisión de servicios básicos, entre otras cuestiones de mejoramiento urbano que en algunos casos incluyeron participación de la población desde una mirada social sobre el hábitat.

Tanto el PROMEBA como otros programas nacionales de regularización e integración urbana, se pusieron en marcha mayoritariamente en asentamientos informales de la zona sur de la ciudad. En algunos casos, a partir de la falta de aptitudes urbanas-con respecto a los criterios técnicos y políticos-, se dejaron afuera un gran número de barrios y beneficiarios que, a pesar de las deficiencias habitacionales expuestas, quedaron excluidos de las mejoras proyectadas y ejecutadas (en el mejor de los casos).

Esto quiere decir que dichos procesos de adecuación de la informalidad urbana, en su territorialización, no están exentos de la compartimentación y jerarquización socioespacial al concebir y transformar lugares, objetos y sujetos en aptos y no aptos de acceder a la ciudad.

En términos conceptuales, Raffestin (1980) puntualiza que la territorialización hace referencia a un proceso de apropiación material y simbólica del espacio, en el que se ha proyectado trabajo, un dominio o control, energía e información y que, en consecuencia, revela relaciones marcadas por el poder. La materialización de exclusiones y desigualdades socioespaciales como parte de este proceso quedan legitimadas mediante criterios técnicos, jurídicos y económicos que sostienen, por ejemplo, las “formas correctas de habitar”, en relación con el tema y caso en cuestión.

Para barrios como Las Américas, esto no ha sido excepción, las prácticas y trayectorias cotidianas que lo conforman, no solo han resultado incompatibles para las normativas municipales, sino también, las excepciones territorializadas para su adecuación urbana finalmente han definido una serie de expulsiones socioespaciales en nombre de lo legal y lo formal, que ha afectado a un gran porcentaje de vecinos y familias.

2. Déficit habitacional como sinónimo de crecimiento urbano

En estas últimas décadas, el crecimiento de la informalidad urbana mediante tomas de tierras en ciudades intermedias de Argentina, más precisamente de la región patagónica, estuvo asociada a los modelos mono productivos que controlan dichos territorios (especialmente el extractivismo petrolero y el turismo), generando crecimiento poblacional, demandando grandes extensiones de suelo, inhabilitando a los mismos para su uso residencial, y fijando los valores de acceso en función a sus intereses mercantiles, bajo la acción y omisión del Estado en sus distintos niveles, esto en palabras de Bachiller et al, (2019).

Durante el segundo boom petrolero (desde 2004 al 2008), de acuerdo a la periodización de Barrionuevo (2019), Comodoro Rivadavia se convirtió en una de las localidades patagónicas más representativas respecto a la recepción de población joven activa en busca de trabajo ofrecida por la actividad petrolera. Según los datos del Censo Nacional de Población 20105, la población pasó de 137.061 a 177.038 habitantes, implicando un incremento de más del 29%. De acuerdo con el Informe Estadístico de la Municipalidad de Comodoro Rivadavia del 2012, sobre dicho total de población nueva en la ciudad, el 40% correspondió a población extranjera o migrante.

Como parte de la mercantilización del suelo urbano, la renta petrolera contribuyó en el aumento extraordinario de los valores de alquiler y compra de vivienda, dificultando enormemente su acceso – principalmente – a los sectores populares que vieron en las tomas de tierras una alternativa para acceder al hábitat.

Durante dicho periodo se registró la adhesión de un 21% más de hogares con Necesidades Básicas Insatisfechas (en adelante NBI)6, en comparación a los datos del Censo Nacional de Población 2001. Esto quedó reflejado en bordes e intersticios de la trama urbana a partir de la incorporación de un 155% más de casillas y 350% más de ranchos, mientras que en menor proporción se registró un 49% más de casas y 72% más de departamentos.

Por otro lado, según el Registro Nacional de Barrios Populares (en adelante RENABAP), en la actualidad la ciudad posee 38 barrios populares7. Es decir que de los 50 barrios registrados catastralmente por el municipio, más de la mitad presenta deficiencias habitacionales, establecidas por Massida, tal como: de servicios públicos e infraestructura (tendidos de agua potable y desagües cloacales y pluviales, pavimentaciones, energía, inundabilidad); sobre la condición jurídica de la tenencia de las tierras; y sobre los aspectos edilicios, morfológicos o incluso visuales. Otro dato significativo y que confirma lo manifestado anteriormente es que según el RENABAP, del total de barrios populares, 21 de ellos se conformaron durante el periodo correspondiente al segundo boom petrolero (2000-2010), mientras que el resto (14) corresponden al año 2010 en adelante, incluyendo dos de ellos conformados durante la década del 50-60, y uno en la década 90.

La situación habitacional de la mayoría de los barrios populares no ha tenido mejoras sustanciales de acuerdo con el número de programas ejecutados para tal fin, como así tampoco, en virtud de la política y normativa local de las cuales dependen dichos procesos. A continuación se tratará de abordar al respecto.

3. El Estado local frente al hábitat popular informal. Algunos puntos de inflexión

Vázquez y Bachiller (2019) explican que, a pesar del panorama habitacional en la ciudad, el Estado local prácticamente no construyó viviendas oficiales, nunca se preocupó por regular el funcionamiento del mercado del suelo, y mucho menos de la regularización e integración de la informalidad urbana.

Esto no significa que el Estado no haya movilizado recursos que impacten sobre la cuestión, sino más bien que en este entramado de intereses, si se han movilizado recursos normativos con grandes impactos sobre la producción del hábitat en la ciudad, pero que han tendido (oficialmente) a responder a preferencias e intereses específicos; lo anterior siguiendo los postulados de Di Virgilio y Galizzi (2017).

En palabras de Oszlak y O´Donnell (1981), esto forma parte del papel del Estado como agente inusitadamente activo y visible de la acumulación y la reproducción de las formas más avanzadas del capitalismo dependiente latinoamericano. Esto se corresponde también, según los autores, al conjunto de limitaciones que conforman a la racionalidad acotada del Estado en su accionar político socioespacial.

En términos locales, la Ordenanza General de Tierras (en adelante OGT) desde su sanción en 1996, ha seguido firmemente una lógica acotada con respecto al hábitat popular informal. Tanto su surgimiento como sus modificaciones en el año 2012 se correspondieron con periodos de gran crecimiento de tomas de tierras en la ciudad, sumado a contextos y gestiones políticas decididas a enfrentar la cuestión bajo la aplicación de criterios más bien jurídicos y legalistas. Cabe enfatizar que, como mencionan Vázquez y Bachiller, las modificaciones de la OGT en el año 20128, han legitimado formalmente las acciones y respuestas de “mano dura” y erradicación frente a las nuevas tomas de tierras que se sucedían. Esto avanzó bajo la dirigencia política del aquel entonces Intendente (gestión 2011-2015), quien públicamente sostenía que “no podemos esperar que la ciudad se siga inundando con usurpaciones, muchas de esas usurpaciones fueron hechas por ciudadanos de países limítrofes” (El Patagónico, 2012).

Como parte de las modificaciones de la OGT, resulta significativo enfatizar a continuación sobre aquellos criterios que han tendido a recrudecer el tenor legalista y prohibitivo con respecto a las tomas de tierras. En este sentido, la intervención, control y prevención de las tomas de tierras, predomino en tanto “…acto jurídico ilegal, antes que como resultado de la emergencia habitacional…” (Vazquez y Bachiller, 2019, p.93). En este sentido, el Articulo 80 de la Ordenanza es muy claro al respecto, ya que establece:

La ocupación de hecho de Tierras Fiscales no da derecho de ocupante ni ningún otro derecho, aun pagando el canon, siendo causal de sanciones y de inhibitoria para ser pre-adjudicatario o adjudicatario de tierras fiscales por cualquiera de las formas establecidas en la presente ordenanza, por un término de 20 años, a quienes incurran en tal contravención. La Municipalidad por medio de las Áreas que corresponda efectuará un continuo y estricto control y vigilancia ejercitándose de inmediato las acciones necesarias en caso de comprobarse violación a esta prohibición, pudiéndose hacer uso de la fuerza pública en los términos de la legislación de forma y fondo vigentes. (Ordenanza General de Tierras 10417/12)

Como parte de los principios que caracterizan a la OGT, y dentro de lo que interesa en el siguiente artículo, resulta significativo mencionar aquellos criterios que abordan sobre la regularización urbana o acciones ex post en el hábitat popular informal.

4. Ante la prohibición, la regularización como excepción

Tal como se describió, el reconocimiento estatal del hábitat popular informal queda institucionalizado por la OGT como un hecho ilegal. Bajo este principio de prohibición, se contempla a los procesos de regularización en asentamientos informales como excepciones a la norma (en Sección IV Normas de Excepción para Regularizar).

Con respecto a esto, la Ordenanza del año 1996 contemplaba la legalización de aquellas zonas con mensura en trámite o con factibilidad de ser realizada, mientras que las modificaciones de la norma en el año 2012, directamente desestiman dicha posibilidad. En este mismo sentido, las modificaciones agregan también uno de los artículos más cuestionables sobre las Normas de Excepción para Regularizar:

aquellas situaciones que se encuadran en el articulo 64 Inc. a 2.2 (mensurada que no posean autorización) y a 3.2 (no mensurada que no posean autorización), el Poder Ejecutivo determinará la conveniencia y oportunidad de regularizar la ocupación, en ese caso se dejara constancia en el acto resolutivo que el valor de venta del lote se constituirá con el valor informado por la Dirección de Catastro, más un treinta por ciento (30 %) de ese valor, en concepto de multa por la ocupación sin autorización, no pudiendo realizarse deducciones de ningún tipo. En ningún caso los ocupantes regularizados podrán ser beneficiarios de programas de gobierno, sea nacional, provincial o municipal que involucre directamente el lote pre-adjudicado. (Organización General de la Tierra 10417/12)

El artículo de la Ordenanza no solo plantea la centralidad y arbitrariedad del Poder Ejecutivo en la decisión y determinación de los procesos de regularización del lote ocupado9, sino que también restringe la posibilidad de materializar procesos de regularización de la tierra mediante programas estatales. Por ende, esta condición determinaría que aquellos ocupantes que logran acceder a excepciones para continuar ocupando quedarían automáticamente excluidos de programas de regularización e integración urbana.

La institucionalización de las excepciones para resolver la problemática habitacional a nivel local refleja de alguna manera las posiciones políticas respecto a dicha realidad. Esto además queda demostrado en que aquellas estructuras de gobierno, como la Dirección General de Hábitat y Ordenamiento Urbano (en adelante DGHyOU), responsables de enfrentar la cuestión, siempre han estado atravesadas por el desfinanciamiento y la desestructuración política permanente, a pesar de los intentos por instalar la temática en la agenda política.

Para Relli (2018), abordar el hábitat popular informal en términos locales, además de implicar una multiplicidad de dimensiones, incluye para algunos agentes políticos “transgredir normas”. Evidentemente esto era así, sabiendo de las prohibiciones y restricciones de la OGT, pero además, ha significado en muchas ocasiones ignorar el componente urbanístico hegemónico, sin dudas, el más oneroso y el que redunda directamente en las condiciones materiales de los barrios y en la calidad de vida de sus habitantes.

Existen registros de experiencias y procesos de regularización e integración urbana en el hábitat popular informal desde la década del 90. Incluso, la conformación de una Unidad Ejecutora Municipal de Ordenamiento Urbano en 2005, a través de la cual se implementó un Plan de Consolidación y Ampliación Urbana con fuerte presencia en los barrios hasta el año 2012. Dicho año fue impactante para la política del hábitat a nivel local, ya que el cambio de gobierno municipal implicó una seguidilla de cambios y desarticulaciones para dicha área.

Los cambios sobre las estructuras institucionales del hábitat a nivel municipal respondieron a posicionamientos e identidades políticas que asociaban el trabajo y a los trabajadores involucrados, como aquellos “quienes trabajaban con los ilegales” o “quienes hacían proliferar las ocupaciones” (Entrevista DGHyOU, 2016).

En este contexto, acudir al gobierno nacional en la búsqueda de programas para la financiación de mejoras en el hábitat formó parte de una de las estrategias más comunes encabezadas por los equipos técnicos en aquel entonces. En otras palabras, planteaban que “nosotros sobrevivimos gracias a los programas nacionales que eran PROMEBA y PROMEVI (Programa de Mejoramiento de Viviendas” (Entrevista DGHyOU, 2015). Fue el propio equipo técnico quien decidió “elegir un barrio para laburar”, es decir, como ellos sostenían: “salió de una oficina, de un equipo técnico”, lograr encauzar líneas de trabajo en el hábitat local a través de estos programas.

Bajo esta línea de acción, Kaminker y Velásquez (2015) proponen que programas como el PROMEBA, fueron parte de las únicas alternativas para abordar la cuestión. En este sentido, la ciudad fue una de las localidades a nivel provincial con mayor financiamiento del programa para la ejecución de proyectos. Esto se tradujo en un total de 28.670 beneficiarios, es decir, un 16.19% del total de la población (177.038 según Censo 2010). Los mejoramientos urbanos se territorializaron sobre todo con PROMEBA (en un 50%), PROMEVI (26.9%), PROMEBACH (5.5%), aunque también tuvieron resonancia programas de financiamiento municipal (15%), y de índole nacional perteneciente a la Secretaría Nacional de Acceso al Hábitat (2.3%) (área de gobierno que tuvo vigencia hasta 2015). Respecto a su localización, la mayoría se concentró en la zona sur de la ciudad, coincidente con el sector más vulnerable en términos habitacionales (Figura 2).

Figura 2. Mapa de localización de los programas de regularización e integración urbana

Elaboración propia

5. Cuando los criterios de elegibilidad se encuentran con los territorios

La aplicación de programas como PROMEBA implica el cumplimiento de criterios de elegibilidad10. El PROMEBA es uno de los programas más representativos en ese aspecto. Estos criterios se aplican con el fin de seleccionar los territorios a intervenir, teniendo en cuenta dimensiones sociales, dominiales, urbanas y ambientales.

A su vez, Varela y Fernández (2012) mencionan que este tipo de programas adquiere un sesgo local a partir de la responsabilidad administrativa del gobierno municipal fundamentalmente en la selección de los beneficiarios; los grados de participación comunitaria permitida; la articulación con políticas de desarrollo social y económico; la gestión articulada de los diferentes programas habitacionales, así como la creación de los espacios de gestión con anclaje territorial.

Para Relli (2018), el PROMEBA no es estrictamente un programa de regularización, sino que sus tareas se orientan a la articulación con los organismos públicos de incumbencia para hacerlo. A nivel local, dichas tareas corresponden a los equipos técnicos que conforman las Unidades Ejecutoras Municipales, al gestionar con los demás organismos públicos las excepciones y autorizaciones necesarias para la ejecución de proyectos de regularización y mejoramiento urbano.

Según Bettatis (2008), las responsabilidades se reparten desigualmente y son los gobiernos locales los que implementan y efectivizan los proyectos barriales, implicando una fuerte descentralización de funciones y la asunción de tareas que habitualmente no recaían en ese nivel. De esta manera,

la llegada de este programa al territorio pone de relieve que las diferentes condiciones que existen, tanto en los municipios como en los barrios, suponen también diferentes procesos de implementación. Las capacidades organizacionales, la disponibilidad de recursos, la experiencia previa, la modalidad de construcción política (entre otros) son aspectos que inciden en el desempeño del programa y en el alcance y tipo de respuesta que pueda brindar (Bettatis, 2008, p.7).

Los autores Kaminker y Velásquez mencionan que, a pesar de que en la provincia de Chubut existió a nivel político cierta autonomía presupuestaria que permitió un abordaje más comprensivo de la informalidad urbana en la aplicación de los criterios de elegibilidad, para el caso de Comodoro Rivadavia, existieron varios proyectos formulados en el marco del PROMEBA que fueron rechazados para su ejecución porque “no se adecuaban a los criterios de aplicación” (Entrevista a DGHyOU, 2015).

En la aplicación de los criterios de elegibilidad, los equipos técnicos sostenían, por ejemplo, que los parámetros económicos que plantea el programa “acá no dan”. Los montos de ingresos económicos por familia estipulados por dichos criterios no se adecuan a la realidad socioeconómica local, donde los ingresos resultan mayores en comparación con la media nacional, y donde los valores de alquiler también son mucho más altos en relación a otras localidades del país.

La directora de la DGHyOU identificaba algunos casos y sostenía entonces que, “hay muchísimos asentamientos o loteos sociales donde PROMEBA no entra, ¿por qué? Porque tiene que tener diez años tal cosa, mensura aprobada, NBI, te empiezan a poner 10 mil requisitos” (Entrevista a DGHyOU, 2016).

Durante el trabajo de campo en el año 2014, en una reunión desarrollada en el marco de ejecución del PROMEVI en barrio San Cayetano, integrantes del equipo técnico manifestaban sus intenciones para que el proyecto abarque mayor territorio del estimado a partir de las condiciones de vulnerabilidad observadas. En el cuaderno de campo elaborado en julio de 2014 se explicita que, a pesar de esto, la propia Intendencia Municipal determinó la negativa de esta propuesta, al considerar que la población de los barrios a intervenir formaba parte de población migrante. Aquí aparece la variable extranjera no solo como parámetro restrictivo para el acceso a la tierra fiscal (según la Ordenanza General de Tierras), sino que también se convertía en un criterio de elegibilidad más a la hora de emprender la regularización urbana.

En este contexto, y de acuerdo al registro de campo en una reunión de PROMEVI en barrio San Cayetano en 2014, los equipos técnicos comentaban que los programas de este tipo son buenos, pero para el caso local, se vuelve dificultosa su aplicación territorial tanto en términos socioeconómicos, y otros, como por las características naturales y físicas del lugar. Al respecto, apuntaban a que la topografía de la ciudad es compleja, y es necesario adecuar las intervenciones. Esto implica que los montos económicos no alcancen, ya que en la necesidad de adecuar y disminuir riesgos por las condiciones topográficas, el total del presupuesto queda implicado en este tipo de intervenciones, teniendo que evaluar prioridad de gastos y desestimar en consecuencia obras y otras intervenciones previstas.

Según la experiencia del personal técnico de la DGHyOU, la configuración topográfica de la ciudad11 se vuelve compleja y riesgosa para aquellos asentamientos emplazados sobre los taludes de los cerros. En algunos casos, es necesario realizar reubicaciones de las familias más vulnerables, aunque en otras instancias, gran porcentaje del presupuesto público de los programas es destinado a la construcción de muros de contención u otras soluciones materiales para disminuir el riesgo de deslizamiento de suelo. Esta problemática, en muchos casos, es prioritaria en la demanda de soluciones habitacionales, dejando en segundo plano otras cuestiones que, ante los acotados presupuestos, se vuelve un dilema. Haciendo alusión a esto, la directora de la DGHyOU explicaba:

no tenemos una tierra llana como para decir bueno toma subí 50 centímetros, tenemos una ladera, tenemos cerro una topografía totalmente accidentada donde hay que trabajar mucho mas. La infraestructura del tema de movimiento del suelo es más que importante para la urbanización (Entrevista a DGHyOU, 2016).

Tanto la aplicación de criterios de elegibilidad (como parte de programas “enlatados”), así como la sumatoria de arbitrariedades políticas-técnicas, allanaron el camino de la regularización urbana a nivel local. En este sentido, barrio Las Américas es un caso testigo en el que dicho proceso estuvo atravesado ampliamente por lógicas espaciales y localizacionales excluyentes.

6. El caso de barrio Las Américas y el polígono de intervención

De acuerdo con un informe de la Municipalidad de Comodoro Rivadavia (2015), barrio Las Américas surge aproximadamente en el año 2005 a partir de la ocupación progresiva de un remanente de tierra fiscal al sureste de la ciudad, denominado “Fracción B”, que actuaba como un área fuelle entre un sector de uso de suelo industrial y otro residencial (Figura 3).

El paisaje barrial en Las Américas cuenta sobre los modos autogestivos de producir hábitat; conforma un palimpsesto en el que es posible diferenciar sus pliegues de acuerdo con cada contexto socioespacial que ha condicionado indefectiblemente los modos de vivir en el barrio. Se trata de una sumatoria de prácticas cotidianas individuales-colectivas tendientes a transformar el espacio habitado, en el cual, a pesar de los esfuerzos, las vulnerabilidades rigen.

Figura 3. Imagen satelital de la localización de barrio Las Américas en Comodoro Rivadavia

Elaboración propia

Entre los años 2009 y 2010, Las Américas fue parte de la política de hábitat municipal12 al igual que en otras tomas de tierras en la ciudad. La llegada del municipio al barrio en aquel entonces se atribuyó a la movilización de algunos vecinos, incluyendo el accionar de algunos agentes técnicos y políticos de la Municipalidad, ante las acuciantes problemáticas sociales, urbanas y ambientales en el lugar. Como parte de esto, referentes del equipo técnico sostenían que ante la compleja situación les llevo casi un año poder comenzar a materializar acciones de urbanización y mejoramiento.

En 2012 ante el panorama local de cambio de gestión política y la fragmentación institucional sobre la gestión del hábitat, “el plan cayó” (Entrevista DGHyOU, 2016). Ese mismo año surge la iniciativa desde los equipos técnicos de buscar financiamiento a escala nacional. De esta manera, mediante la Secretaría Nacional de Acceso al Hábitat, se propuso a Las Américas dentro del programa nacional Tratamiento de Bordes, denominado localmente como Proyecto de regularización urbano dominial tratamiento de borde barrio 30 de octubre.

Un informe de la Municipalidad de Comodoro Rivadavia, en 2015, explica que el proyecto contemplaba entre sus intervenciones: la regularización de la informalidad urbana, el completamiento de obras de infraestructura básica; acciones de ordenamiento urbano y saneamiento-mitigación ambiental; mejoramiento de la trama vial y peatonal y fortalecimiento de la capacidad de organización social.

De acuerdo con el diagnostico social y urbano realizado en el año 2015, el 91.84% de familias que vivían en el barrio poseían NBI. Según el equipo técnico, dicho diagnostico les permitió definir el polígono de intervención o área de intervención del proyecto, aunque, como parte de las decisiones políticas implicadas, la variable dominial y especulativa sobre la tierra, tuvo prioridad. Esto significó que uno de los bordes más poblados del barrio (sector de Radio Nacional, habitado por más de cien familias) 13 quedara por fuera del plan de intervención, ya que, según lo decidido políticamente “se encontraban ocupando tierras fiscales pero bajo otra jurisdicción de gobierno”. Frente a estas justificaciones, también cobraron fuerza otras razones extraoficiales que tuvieron mucha más resonancia en el relato de los vecinos, y que estaban relacionadas con las ocupaciones empresariales en dichas tierras u “ocupaciones vip”14.

Tanto las “ocupaciones vip”, como la posible instalación de otro tipo de proyectos en el lugar (hospital público, viviendas, entre otros), fueron creando un clima especulativo sobre la propiedad y acceso a dichas tierras que, de alguna manera según los vecinos, fortalecieron la decisión política de no avanzar sobre la regularización urbana de este sector. Uno de los referentes técnicos planteaba: “es patético ver como la red de agua llega hasta ciertos lotes y no se avanza porque ya es limite con Radio Nacional” (Nota de campo, 2017). Incluso, parte del equipo técnico involucrado en la formulación del proyecto consensuaba sobre la necesidad de intervenir este sector excluido de las obras, ya que, se había trabajado arduamente con algunas familias en el lugar, incluyendo a los referentes de la Comisión de Vecinos, quienes pertenecían al sector.

7. Cuando el hábitat se vuelve ajeno

En el año 2018 el barrio comenzó a experimentar las primeras transformaciones como parte de las obras del proyecto15, aunque, lejos quedó aquel plan original que incluía talleres participativos sobre la construcción identitaria y de oficios; un espacio de usos múltiples y un tráiler permanente del equipo técnico.

Para los vecinos de Las Américas, no solo los límites catastrales del barrio se definieron puertas adentro del Estado municipal, sino también las obras a concretar. En este sentido, por ejemplo, uno de los referentes exponía que bajo estas lógicas: “el lote donde proyectaban colocar el salón de usos múltiples (en adelante SUM), en los planos aparecía como Radio Nacional, pero después el municipio cambio la línea divisoria y ese sector paso a ser municipal” (Nota de campo, 2017). En relación con esto en otra ocasión, el mismo referente exponía que,

desde nación piden un espacio para SUM, entonces a las apuradas eligieron ese lugar. Yo me canse de decirles que eso pertenece a Radio Nacional. No tiene ni idea, nunca habían estado en el barrio. Ahora les agarro el apuro cuando ya les había dicho del otro lugar que lo venimos cuidando y que hace rato le venimos diciendo a la gente de hábitat sobre este lugar. Es un lugar más chico pero que serviría para el SUM (…) Tendrían q sentarse con nosotros a hablar la gente de relevamiento para ver cómo vamos hacer (Entrevista a vecinos de Las Américas, 2016).

En el control y apropiación espacial por parte del Estado, es decir en la territorialización del poder político a través de procesos y prácticas de regularización urbana, se producen y reproducen prácticas de jerarquización espacial y, por ende también, se reproducen prácticas de compartimentación y fragmentación espacial. En otras palabras, como parte de los roles de las políticas de lugar, se crean, fabrican y re-articulan las geometrías del poder político en el espacio, tal como plantean Carman y Janoschka (2014), y enfatizan diciendo que el espacio y su producción forman parte de las múltiples arenas políticas.

Para Hiernaux (2020), los modelos hegemónicos de intervención en el territorio parten de una visión desde arriba, es decir, desde un punto de visión distante del territorio, otorgándole un tratamiento superficial que suele ser resuelto solamente a través de indicadores cuantitativos y binarios que atienden a los principios generales de ordenación territorial pero que ignoran, muchas veces, la realidad que se planifica, es decir, las prácticas espaciales que realizan los individuos para sobrevivir, para producir, para gozar de la existencia, el más útil conocimiento del territorio, tanto en sus dimensiones materiales como simbólicas.

Estas lógicas de intervención territorial se materializan desde ciertos grupos que, según Hiernaux (2020), tienen y controlan el conocimiento y además el poder (técnico y político) sobre el espacio a intervenir. En este plano, Salamanca et al, (2016) dirimen criterios sobre el hábitat (cuantitativos y normativos) que en su territorialización tienden a reproducir (in) justicias socioespaciales.

Conclusiones

El presente artículo tuvo como principal objetivo exponer los resultados más importantes de la tesis de Doctorado. Estos tuvieron la intención de aportar a la temática y problematización del hábitat popular informal, especialmente, en relación con las políticas y procesos estatales de regularización e integración urbana en Comodoro Rivadavia. El énfasis puesto sobre su territorialización se centró en las tensiones y desigualdades socioespaciales que operan en dichas prácticas técnicas-políticas, al conformarse como un eslabón más dentro de los criterios dominantes de producción y adecuación del espacio habitado.

El hábitat popular informal es una problemática histórica dentro de la configuración espacial de la ciudad. Esto significa que las desigualdades socioespaciales se evidencian desde los primeros asentamientos poblacionales en la ciudad, y como parte del desarrollo territorial en torno a la industria petrolera y sus vaivenes socioeconómicos (booms petroleros).

Frente a dicho escenario del hábitat y habitar local, las políticas y procesos estatales a nivel municipal han tenido repercusiones hasta la actualidad, tal como la Ordenanza General de Tierras desde la década del 90 (OGT 5907/96). Este instrumento terminó por reivindicar institucionalmente la política de prohibición hacia las tomas de tierras. Años más tarde, en contextos similares, dicha cuestión logró recrudecerse bajo los mismos parámetros normativos, a partir de algunas reformas institucionales orientadas a tales efectos.

La sanción de la OGT en la década del 90 institucionalizó la regularización urbana en términos de excepción. A partir de esto, se vuelve un proceso de injerencia espacial restringido que legitima y termina por definir –territorialmente- prácticas estatales acotadas para la adecuación e integración urbana de las tomas de tierras, convirtiéndose en un tipo de recurrencia político-técnica ambigua en la órbita municipal.

En la medida en que las excepciones urbanas abundan y se consolidan como prácticas estatales, se está cada vez mas lejos de un plan de ciudad y de enfrentar –necesariamente- las dinámicas que subyacen a la producción y reproducción del hábitat popular informal. Incluso, los planes y proyectos de regularización que surgen y se ejecutan a partir de dichas excepciones, terminan por perderse en la informalidad institucional ante la falta de sistematización; de recursos e infraestructura pública para sostener esto; entre otras deficiencias que responden –claramente- a las lógicas institucionales que definen y operan sobre esta realidad.

De acuerdo con la jerarquización espacial que caracteriza a los criterios de aplicación de algunos programas, el territorio bajo su incumbencia queda dividido en espacios, objetos y sujetos aptos y no aptos de ser regularizados. En tanto, programas enlatados o recetas correctivas, sus criterios homogeneizantes de intervención, han producido modos excluyentes de integración a la ciudad. A escala local, la movilidad social y económica experimentada en algunos casos, incluyendo la falta de adjudicación y título de dominio de la tierra (a raíz de la normativa local), y las características físicas-naturales del suelo, obstaculizaron la inclusión territorial de diversos barrios, como así también, les fueron negadas mejoras o soluciones particulares.

El estudio de caso de barrio Las Américas buscó aportar en el análisis sobre la trama política y espacial a escala de microanálisis. De esta manera, fue posible reflexionar sobre las lógicas de intervención de la política en el hábitat popular informal y su relación con las prácticas vivenciales de quienes habitan dichos espacios. Se trató de poner en evidencia la transición socioespacial de cómo este barrio pasó a convertirse –política y técnicamente- en un polígono de intervención. En este devenir, las vivencias y prácticas constitutivas del espacio cotidiano barrial se definieron en tiempos de espera, en trámites, en falta de presupuesto, en cambios de gabinetes, incluso, en la desaparición de áreas de gobierno encargadas de su regularización urbana.

En nombre del polígono de intervención, barrio Las Américas quedó dirimido entre un “arriba” y “abajo” -ya fragmentados-, pero que terminaron por acentuarse y profundizarse. Para el sector del barrio denominado como Radio Nacional, este proceso se vivió (y vive) como una doble exclusión que los aleja de la posibilidad de acceder a servicios e infraestructura básica, como así también, los vuelve a condenar de forma permanente, en tanto espacio y sujetos de la ilegalidad y la informalidad urbana que no logran alcanzar los criterios establecidos e institucionalizados para disfrutar de una integración urbana plena.

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