La gestión del desarrollo regional y rural:
entre el territorio y la desterritorialización

The management of regional and rural development:
between the territory and deterritorialization

Luis Fernando Fernández [1]
Catedrático jubilado de la Universidad Nacional
lfernand12@gmail.com

Resumen

Este artículo tiene como objetivo presentar diferencias en el uso del concepto de territorio y exteriorizar la relevancia de explicar cuál noción se maneja para fines de planificación y gestión del desarrollo territorial. También, el trabajo muestra enfoques del desarrollo rural, en conexión con el regional y su importancia para las políticas públicas. Se retoma la revalorización de lo rural y se muestran distintas definiciones que revelan la ambigüedad conceptual. Finalmente, se presenta desde una visión regionalista cómo convendría efectuar el diseño y la gestión de la política de desarrollo de los espacios regionales y rurales.

Abstract

This article exposes the discussion of territory concept and externalize the importance of specifying which notion is managed for planning and management purposes. The paper shows approaches to rural development and its importance to public policy. It takes the revaluation of rural and different definitions are shown that reveal conceptual ambiguity when looking for clarify what is rural. Finally, an overview is presented from a regionalist view about how the design and management of development policy in rural areas should be made>

Introducción

En Costa Rica, la Asamblea Legislativa aprobó, en el 2012, el expediente número 17 218, que convierte el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER), y así, instaura un marco institucional para el desarrollo rural sostenible, con énfasis en los territorios con bajos índices de desarrollo social compete al Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), el diseño de la política pública y al INDER, su ejecución (Artículo 1, expediente 17 218).

Asimismo, los  municipios tienen funciones de coordinación y consulta en el expediente 17 218 y son estratégicas la política de descentralización (Ley de Descentralización 8801) y el Código Municipal. También, el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN) articula la política pública por medio de los Consejos Regionales de Desarrollo mientras el Gobierno, del período 2010-2014, proyecta trabajar el desarrollo regional con enfoque territorial. El MAG con su Programa de Desarrollo Rural (PDR), enfatiza el uso del enfoque territorial, la integración institucional y la lucha contra la pobreza.

El inciso h del artículo 2 del expediente 17 218, contiene el argumento del desarrollo rural territorial y al preexistiendo, -  en el  nivel de enfoques -  desemejanzas  con el desarrollo rural sostenible – en lo teórico, metodológico y operativo- propicia preguntas que dan inicio a este estudio: ¿Qué origina en el expediente legislativo 17 218 las diferencias de concepto y de enfoque de lo que se concibe como desarrollo rural? ¿Qué importancia tiene reconocer cuál es el territorio durante el diseño de las políticas públicas? ¿Qué aportan las diferentes teorías y enfoques rurales a la gestión del desarrollo regional y rural? ¿Qué ascendencia tiene, para la planificación y administración del desarrollo regional y rural, contar con una claridad conceptual de lo registrado como espacio regional y rural?

El objetivo de este trabajo es mostrar aspectos del debate sobre el uso y la aplicación del concepto de territorio y sobre las visiones de desarrollo regional y rural, cuya jerarquía la proporciona su utilización en las políticas públicas. También, se busca un reconocimiento de algunos de los antecedentes de la discusión alrededor de las categorías espaciales - a pesar del dominio de algunos de estos conceptos en determinado momento- porque se asiente que hay una evolución y continuidad en el pensamiento del desarrollo rural y regional que se expresa en diferentes teorías y políticas públicas.

El examen elaborado en este trabajo proyecta la necesidad de reconocer qué tipo de concepto de territorio utilizamos en la planificación y administración del desarrollo regional y rural. Porque, según se acuerde entre diversos actores el concepto de espacio o territorio y de visión de la política regional y rural, así van a ser el alcance  y contenido de la estrategia, el cambio institucional y el sentido social, económico, político y cultural de los procesos territoriales.

Los debates sobre el enfoque territorial implican las estrategias regionales, la cohesión social, la convergencia regional, los distritos industriales, la innovación, la creación de entornos innovadores, los clústers, la descentralización y los cambios institucionales. La discusión se amplía a la localización de los sectores productivos, el acceso al conocimiento, la innovación, la tecnología y  la admisión de que existen ingredientes del crecimiento y el desarrollo regional  y rural que se  adquieren y los que están en el territorio.

Por lo demás, este estudio se adhiere a la visión regionalista, a un proceso desde las regiones y los territorios, cuyos actores en red ejercen el control de las decisiones, en el marco de las oportunidades que ofrece la democracia. Regiones que aprovechan los espacios políticos que brinda el sistema democrático para la construcción de las políticas públicas, un proceso con la población que tradicionalmente vive en los  territorios.

2. Progresos en el ámbito de acción del desarrollo regional y rural sin desistir de la espacialidad de las políticas públicas

El desarrollo rural vigente desde 1990 corresponde al contexto de la nueva ruralidad y tiene como atributos: la participación de los actores estratégicos, la descentralización, la lucha contra la pobreza y las particularidades del cambio territorial. Estos atributos se reflejan en las políticas públicas y las estrategias operativas y funcionales, que las inducen autores y actores que asumen teorías y enfoques de desarrollo rural muchas veces abiertos por la cooperación financiera y técnica internacional. Algunos aportes se exponen a continuación.

Un grupo  de autores, entre los que se encuentran Alain de Janvry y Elizabeth Soudolet (1993, 2001,2003), Raúl Briñol (1995), Luis Gómez Oliver (1994), Roberto Martínez (1998), Jorge Katz (1999) y Pedro Tejo (2004), proyectan la insuficiencia de la institucionalidad en la construcción del desarrollo rural. Otros, como Manuel Chiriboga (1992), Absalón Machado (2004), Sergio Sepúlveda, Orlando Plaza (1996, 1998), Carlos Amtman (2005, 1997), Rubén Echeverría (1999, 2001), Alejandro Schejtman (1999, 2004), Cristóbal Key (2003), Lourdes Villadomiu (2002), Jordi Rosell (2002) y José M. Sumpsi (2005,2005), expresan nuevos enfoques y estrategias de desarrollo rural. También están Edelmira Pérez (2001,2003), Luis Lambí (2003), Sergio Gómez (2002), César Morales (2002) y Norma Garriaca (2001), quienes profesan definiciones de la dinámica del desarrollo rural y aportaron a la discusión sobre la nueva ruralidad y el contenido de las políticas públicas.

El primer grupo de autores citados apunta a nuevas reglas del juego en materia de desarrollo rural. El segundo grupo, proyecta cambios en la concepción de las políticas públicas y constituye marcos conceptuales que hacen una estimación propositiva del desarrollo rural en enfoques como: el desarrollo incluyente de los espacios rurales, el desarrollo microrregional, el desarrollo sostenible, el desarrollo territorial rural y el desarrollo territorial rural sostenible. El tercer grupo de autores concibe una valoración del nuevo mundo rural cuya sinopsis en esta clasificación acrecienta la disponibilidad de conceptos de lo rural, lo regional y el territorio como una categoría espacial.

Así, por ser lo rural, lo regional y lo territorial asociados a la condición de espacio, este estudio se apoya en el libro Espacio y Tiempo en Gestión y Análisis Social: Conceptos Emergentes y Modalidades de Trabajo (Roger Chunrside, 2004), donde se incluyen ideas de espacio aplicables a una aproximación teórica para el esclarecimiento del contenido de las políticas de desarrollo de las regiones y los espacios rurales, así como en Immanuel Wallerstein (2004), Henry Mintzberg  (2004) y Pries Ludger (2004),   quienes contribuyen con nuevas posiciones de espacio y tiempo como conceptos por retomar para el análisis. A estos aportes se adicionan autores de visión regional como Sergio Boisier (1986, 1998, 1999, 2005) Carlos De Mattos (1984),  John Friedmann y Weaver Clyde (1985), Elies Furio (1996), G. Wiliamson (1965), Charles Gore (1984), Jos Hilthorts (1976, 1981), Harry W. Richardson (1975, 1977), Antonio Vásquez (1998,1999), Francisco Uribe (1989), Francisco Alburquerque (1997,1998, 2000), Luis Lira (2003), Edgar Moncayo (2002), G. Becattini (2007), J.R. Cuadrado Rouara (1995), K. Morgan, (1997,1995) Carmen Benavides (2008), Sergio Boisier (1999). Francisco Alburquerque (2000), Francisco Gatto (1990), Luis Lira (1999,2004),  Carmen Benavides, razona sobre las políticas, las estrategias, la cohesión económica, los mercados, los escenarios políticos, económicos, sociales y lo regional y local, en el contexto actual de competitividad, al mismo tiempo, mantienen la categoría de la espacialidad de las políticas públicas y los impactos a diferente escala, convirtiéndose en autores que atesoraron en el dominio de la apertura y la globalización, la inquietud por lo regional, lo local y su gestión.

Así, posteriormente a décadas de cambio económico y social, la espacialidad regional del desarrollo productivo y social vuelve a ser exigida de forma manifiesta - sin desconocer la interdependencia y la globalización- y conlleva requerirla como factor clave en la gestión del desarrollo regional y rural. Una pretensión que rivaliza con un rumbo económico y las políticas públicas aplicadas sin las extensiones espaciales y sin el contenido presupuestario para la gestión operativa y que pueden finalizar en procesos de deslegitimación institucional.

3. La importancia de precisar cuál concepto de espacio y territorio utilizar

Los conceptos de espacio y tiempo están contenidos en los modelos, las teorías, los enfoques, la política y la planificación regional y rural. La idea de Immanuel Wallerstein, (2004), es que los conceptos son construcciones del hombre y corresponden con la evolución histórica de la ciencia social y la especialización del conocimiento, donde confluyen diversas disciplinas. Immanuel Wallerstein (2004) se pregunta sobre qué concepto de espacio prevalece y reconoce que estos son percibidos de manera diferente por distintos actores y, por lo tanto, ¿cuál están usando? y ¿por qué?

El concepto de espacio está unido al del tiempo; uno de estos es el tiempo de transformación, empleado por Immanuel Wallerstein, quién reconoce que las estructuras se mueven cuando se está al borde de la bifurcación y creación de un nuevo orden (Wallerstein, 2004:13). Así, el concepto de tiempo transformacional, nos ubica ante la necesidad de definir qué hacer. Mario Bunge plantea dos métodos; el primero es buscar en el pasado y confiar en que lo viejo siga sirviendo, y el segundo, diseñar reglas exitosas (Bunge, 2004: 8,9). Lo primero significa una aceptación de las condiciones existentes, con todas sus normas y valores, o lo segundo es el cambio. A propósito, para lo nuevo, existen diferentes escalas, lo que significa diferencias entre lo global, lo nacional o lo regional. Para Henry Mintzberg existen configuraciones organizaciones, por lo cual, el cambio es a través de las redes y las relaciones establecidas entre actores.

Por otra parte, unido al concepto de espacio y espacio regional y local, está el de territorio, una categoría de análisis referida a lo real y como relación social. Lo territorial en la lógica globalizadora es un tema explicado por Sergio Bosier (2005. 47,61) en su artículo para la revista de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), No 86 y en su libro Teorías y metáforas sobre el desarrollo territorial (1999). Para el autor, la globalización tiene múltiples dialécticas, que apuntan a cuasi Estados supranacionales y cuasi estados subnacionales, y a pensar en espacios únicos [2] y en un conjunto de lugares discontinuos en la superficie planetaria. Para Sergio Boisier, es la necesidad de ser universal y ser local, con un desarrollo difuso, cuyo origen es un modo de producción en red y en una geografía económica discontinua (Boisier, 2005: 48). Por lo tanto, la innovación se mancomuna a la instauración de un ambiente favorable a la competitividad y ambos, al territorio, lo local, lo regional y lo rural. Para Guillermo Lathrop de la Facultad Latinoamérica de Ciencias Sociales, lo local se revalúa en la globalización [3], aceptando así el orden creado; y para autores como Pries Ludger, la percepción es diferente, se está en procesos de desterritorialización. 

Daniel Innerarity (1999) señala que las categorías para explicar la certeza y el desconcierto son de carácter espacial y recurrimos a simplificaciones del espacio físico, social, económico y político, de manera que cuando las referencias espaciales son ambiguas, es difícil hacerse cargo de la situación. Por consiguiente, según este autor, la llamada a lo espacial y a lo territorial, no necesariamente significa más claridad, porque la globalización hace que no sepamos para un determinado fenómeno qué es exactamente lo espacial, [4] y existe un cambio de significación espacio-sociedad. La vuelta al espacio, como territorio, como contenedor es preciso examinarla frente a la globalización, porque - como señala Daniel Innerarity – “al concebir el espacio como lugares o territorios, la atención se centra en el espacio ya constituido –sedes, territorios delimitados- y se pierde de vista el proceso social de construcción, como si el espacio fuese un concepto más geográfico que social” (Innerarity, 1999:100). En la realidad, muchos análisis parten de comunidades estables en el espacio, cuando no lo son y están en procesos dinámicos.

Por consiguiente, la conceptualización del espacio como categoría de análisis y de acción para autores como Alain Lipietz (1979) es un concepto ignorado, cuya primera noción es referida al todo, como expresión de lo real. En el concepto de espacio absoluto cada lugar tiene una localización exacta, que puede ser observada, delimitando así el espacio como un lugar integrador. El espacio, en la geografía humana y la geografía cuantitativa es también considerado por Alain Lipietz. Para este autor, la geografía humana es para resaltar dos áreas, la economía regional y la localización. Lo espacial es conceptuado en el origen de la geografía, a partir de lo real, subdividido en segmentos.

Así, la noción de lo real como fracciones espacialmente delimitadas, se admite como regiones, que son realidades geográficas, legibles e identificables y que pueden ser descritas. Sin embargo, el concepto de espacio no es exclusivamente una construcción de los geógrafos; es también producto del raciocinio. José Hilhorst (1976), admite la arbitrariedad en la definición de las regiones y señala que estas pueden ser una construcción mental, que influye en la concepción de lo que se asume como concepto de espacio y de región. Consecuentemente, la imprecisión y la controversia en la definición conceptual del espacio y del espacio regional permanecen hasta la actualidad, como en la idea de los economistas de espacios formalizados, o de espacios indeterminados para integrar los objetivos previamente descritos. Además, está la clasificación de espacio como un bien en sí, “superficie que se consume, pero no se produce” (Lipietz, 1979, 18). Porque la noción de lo real se refiere también a una realidad material con una dimensión temporal.

En las políticas públicas regionales y rurales predomina un concepto empirista de espacio. Y en oposición, la crítica a la concepción empirista del espacio no es nueva. Alain Lipietz, la relaciona con Hegel, con la consecuencia y complementariedad en el tiempo histórico, que contiene la totalidad social. Por ende, la coespacialidad del espacio en Hegel es la idea de localizar una región, delimitarla, o localizar una actividad, certificando la posibilidad de una concepción empirista del espacio. Alain Lipietz señala que Hegel intuye la unión de todos los elementos (económicos, políticos, religiosos), en el todo social. Por lo tanto, la desconstrucción de la construcción empirista del espacio parte de una discusión de la complementariedad y se inicia con un reconocimiento de que existen diferentes tiempos y espacios en la historia.

Por otra parte, los marxistas se distancian de la concepción hegeliana y se habla de la complejidad, de cómo considerar el espacio como el todo estructurado cómo tratar cada tiempo histórico y la espacialidad y cómo considerar cada periodo histórico de manera independiente. En la concepción marxista, la formación social es un enmarañado de relaciones sociales gobernadas por instancias económicas, políticas, sociales, jurídicas, que da lugar a un modo de producción dominante, en el que cada uno posee su lógica y dinámica de desarrollo. El modo de producción dominante impone su unidad. De manera que la articulación de nodos de producción lleva implícita la noción de dominación.  Esta conceptualización es trascendente al análisis regional, porque introduce un elemento de complejidad en el análisis de las relaciones, cuya manifestación es de dominio de determinadas relaciones sobre otras, como el dominio del mercado sobre el Estado o viceversa. De esta manera, una determinada estructura social, o económica, tiene una manifestación espacial concreta y la región puede ser, o no, relevante para la política pública; puede ser excluida o subordinada y, por consiguiente, el cambio regional se produce sin políticas regionales o rurales, cuando se responde a la noción de un espacio único. Por lo tanto, hay una dimensión espacial de la política regional, y la comprensión de las características de esos espacios regionales o rurales es una condición esencial para la planificación.

Así, las relaciones entre el Estado y esa manifestación concreta de la estructura económica y social son interacciones que se expresan en políticas públicas como la inversión regional, las redes de transporte, el combate a la pobreza o la dotación de servicios sociales. El estudio de la realidad regional y de su localización es esencial para la política regional, junto con su historia y organización. La decisión de esta localización geográfica puede originarse a diferente escala (local, regional, nacional, transnacional,) y responder a dimensiones de la realidad, en la que la localización espacial puede ser menos precisa, cuando el espacio es social, económico o político, donde la interacción de los actores no es necesariamente intra/regional.

Lo anterior lleva a dos conceptos presentes en las políticas regionales: el espacio absoluto o concreto y el espacio relativo o abstracto. La región y lo rural como espacio geográfico o absoluto dan cuenta del espacio que sirve a la actividad humana real, un espacio geométrico, según la identidad, la historia y la cultura (Heinaux, 1995). La región y lo rural como espacios relativos pueden conducirse por una deliberación arbitraria, que además señalaba la noción de región  y lo rural como unidad espacial subjetiva, un concepto abstracto que no se puede observar en la práctica.

No obstante lo anterior, la región y el espacio rural son definidos con una o múltiples características. Dos opciones, en la primera, la uniformidad de las regiones y del espacio rural se vincula a un único fenómeno, que la convierte en un área unitaria; en la segunda, es un complejo de fenómenos con asociación interna. En ambas configuraciones, la discusión sobre el espacio y lo regional-rural se resuelve con la idea de la construcción de las regiones como expresión de decisiones subjetivas, que toma en cuenta lo físico, lo cultural y lo histórico.

4. La identificación de los espacios rurales

Los ruralistas revalorizan lo rural por el aporte de estos espacios a la economía, la cultura, el turismo, la sostenibilidad ambiental, el paisaje y el empleo agrícola y no agrícola. Sobre los espacios rurales, se reconocen las diferencias y desigualdades sociales, económicas y ambientales y el énfasis de las políticas en la lucha contra la pobreza y la integración a los mercados, sobre todo, de territorios deprimidos. La exclusión de grupos sociales en el medio rural lleva a preguntarse sobre qué tipos de espacios tienen éstos en el nuevo contexto de competitividad

En América Latina, a principios de los años ochentas, se forjó la existencia de un nuevo mundo rural. Una primera versión es no separar lo rural de lo urbano y aceptar que existe un continuo entre ambos, unidos por coaliciones de actores con diferentes objetivos (Sepúlveda, Rodríguez y Portilla, 2003). Justamente, se registra que la clasificación de lo rural se hace según la densidad de población y el porcentaje de población agrícola (Villadomiu, 2002: 50), variables que se imponen como criterio para ordenar los territorios como rurales, semiurbanos y urbanos.

La conceptualización de lo rural, o la clasificación de espacios rurales, la toman los gobiernos para las políticas públicas, y en oposición, las hay desde marcos teóricos disímiles, como Rafael Echeverri (2006: 25), quien desde la economía regional señala lo rural como los territorios cuyas economías están alrededor de los recursos naturales. O sea, el autor, utiliza una variable diferente de la densidad de la población, para definir el espacio rural. También está la perspectiva de ver lo rural como una cultura o forma de vida que da identidad y, por lo tanto, el espacio rural lo refieren a una construcción social. Así, lo rural se forma a través del tiempo como una cultura o una forma de vida.

Lo rural como densidad de población, territorio, cultura o forma de vida, no corresponde conceptos estáticos, por el contrario, la nueva ruralidad reconoce su evolución. Así, un cambio en la jerarquía del crecimiento urbano y de la localización industrial varía la denominación de un territorio rural, y en otros, hay un acercamiento entre lo rural y lo urbano, que Raimundo Santos califica de rurbanización, una forma de ocupación del espacio regional (Santos, 2001: 78), originada por el impacto de políticas sectoriales agrícolas y no agrícolas, el crecimiento urbano, el turismo y la ocupación de territorios rurales sin fines productivos.

El concepto de lo rural, en contraposición a lo urbano, no refleja las tendencias actuales del desarrollo rural, y la línea divisoria entre ambos conceptos es más delgada (Gómez, 2002: 34-40). El medio rural se presenta en su complejidad como un espacio donde al interior hay actividades diversas, una realidad multisectorial. El Centro Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO), a partir de los estudios de Norma Garriaca (2001), nos remite a la importancia de pensar el desarrollo rural como una construcción social, ahora con un tejido social donde se incorporan diversos actores.

La línea divisoria entre lo rural y lo urbano es una discusión resuelta con criterios técnicos, con indicadores como el tamaño de la población (PEA), la localización de la producción y cambios en la ocupación de la mano de obra. La clasificación por como criterio exclusivo para definir lo rural, es comprensible para la planificación de las políticas públicas. El medio rural se urbaniza y la diferencia es cada vez menos importante en las teorías y políticas públicas (Alain de Janvry 1995, Schejtman, Alejandro; 1999). Así, no existe una única definición de desarrollo rural, está difiere de las disciplinas involucradas y de los paradigmas y enfoques teóricos y los indicadores utilizados. La definición de desarrollo rural es menos restringida y evolucionó hacia lo regional y territorial con énfasis local.

La cooperación internacional se suma a la conceptualización de lo rural, y estas, son utilizadas en la construcción de las políticas públicas, cuyas características se encuentran en autores como Sergio Sepúlveda (2004), Alexander Schejtman, Julio Berdegué (2004), quienes enfatizan en lo multidimensional del desarrollo rural, local y regional. Pero son conceptos controversiales, como se desprende de Luis Lira (2003: 11,12), para quien el desarrollo local es de competencia municipal y lo regional es lo subnacional (provincia, región o departamento). Pero, la vinculación a la política pública, independientemente de lo señalado por Luis Lira, implica, según Sergio Sepúlveda: a) convertir el territorio en el objeto de las políticas públicas; b) concebir la política de desarrollo rural como una política afín a las sectoriales en espacios territoriales; y c) aplicar políticas diferentes según el contexto (Sepúlveda, 2003: 117).

En la definición de lo rural está la admisión de que la teoría y la práctica prosperan en otras áreas y, de este modo, lo agrícola es reseñado con respecto a los productos agrícolas y a sistemas de producción, y lo rural y, más concretamente, el desarrollo rural, se orienta hacia las necesidades de la población en un territorio. Se dan así dos perspectivas de políticas rurales, una derivada del enfoque sectorial agrícola y otra que enfatiza en la lucha contra la pobreza y la integración de territorios deprimidos. Estas variaciones de lo rural conceden un papel del Estado en brindar bienes y servicios, la regulación de la economía y la construcción de la democracia y la institucionalidad rural (Sepúlveda y otros, 2003: 120-123) una conexión Estado/sociedad que demanda descentralización como forma de optimar la gobernabilidad para la ejecución de las políticas públicas para el desarrollo rural.

Por consiguiente, el cambio en la concepción de lo rural requiere de la adopción de un enfoque regional y local-territorial que conlleve la gestión de las políticas púbicas, reconociendo ase la importancia de cómo se ejercen diferentes poderes. Esta inclusión de lo político en el debate y la gestión de las políticas públicas coincide con la demanda de transformación del Estado y la transferencia de poder a diferentes organismos regionales y locales; es la materialización de una apuesta política a la participación ciudadana, una tesis que implica, para las regiones, atesorar poder político, como beneficio de una descentralización que se posesiona como parte de un proyecto nacional.

También, el desarrollo rural incorpora el uso sostenible de los recursos naturales y da importancia al impacto global del uso de éstos, por lo que los problemas rurales y regionales deben ser abordados en el marco de un proyecto nacional, regional o local. Sergio Boisier (2003. 21) sostiene que en las economías de mercado, abiertas y descentralizadas, se atribuye al territorio un papel definido. Hay una estructura de dominación/ dependencia que puede modificarse por los propios actores del espacio regional y rural.

Así, el territorio como espacio regional-rural integra funcionalmente las dimensiones del sistema: lo humano, lo cultural, lo tecnológico, lo económico, lo político, lo espacial y lo ecológico (Furio 1996). En este sistema territorial, con actores disímiles, es donde se problematiza la interacción y unificación entre ellos; se crea una complejidad del sistema social que hace inadmisible, o poco recomendable, recurrir a esquemas simplificados (Boisier, Sergio; 1999; 87-88).

Por otra parte, hay necesidad de admitir que el debate no es nuevo, y el cambio en lo que se concibe como lo rural está presente en el tiempo. Orestes Propescu, cita a Ricardo Catellón (1680-1734), en cuyo estudio sobre el efecto espacial de las políticas, se establecen que producen diferencias y deterioro de las relaciones de intercambio, entre espacios agrícolas y urbanos. Von Thunen habla de la teoría de la localización, antecedente del análisis regional y de las fuerzas políticas que configuran y moldean el orden económico regional, como parte de la escuela alemana, donde también figuran Walter Cristaller y Alfred Webber. Para Von Thunen (1826), según Orestes Propescu, las localizaciones óptimas de las actividades productivas son las que maximizan las rentas de la tierra, que disminuyen según la distancia del centro y la referencia a  Alfred Webber (1909), para quien la localización óptima de las unidades de producción coincide con el punto donde se minimizan los costos de transporte en el cual influyen las distancias y los pesos de los productos transportados y, por consiguiente, la localización de las industrias se hace con orientadas al mercado y otras a las materias primas ( Benavides, 2008).

También, Propescu plantea que Adam Smith formula los problemas y desventajas de comercio de las áreas rurales. Pero es David Ricardo quien orienta las investigaciones sobre las relaciones interregionales con la teoría de los costos comparativos. Y Von Thunen, con su estudio del Estado Aislado, da origen a la teoría espacial, de cómo se ordena y se distribuyen espacialmente las ciudades y el problema del orden espacial agrario. Para Propescu, en América Latina, Esteban Echeverría (1805-1851) realiza estudios de tributación territorial, pero es Eugen Durhring (1833-1921) quien analiza cómo la agricultura genera pequeños centros industriales, en sistemas localizados autónomos, provocando desequilibrios y ajustes (Propescu, 1969: 251-275). Y están las contribuciones de Alfred Marshall sobre las aglomeraciones industriales, que son significativas para el estudio de la industrialización flexible, las regiones de aprendizaje y la creación de entornos innovadores.

5. La imprecisión en el uso del concepto de territorio en el desarrollo rural

El concepto de territorio lo encontramos utilizado como espacio, o como zona, cuando se clasifican espacios rurales dinámicos, estancados y en declive (Mora, 2006: 26). El concepto de territorio, como zona, lo empleó Manuel Chiriboga (1992) en su propuesta de desarrollo incluyente. Expone la dualidad de zonas con una vía empresarial moderna y zonas donde el ritmo de cambio tecnológico es lento, abarca empresas agrarias modernas y los campesinos tradicionales con distintas capacidades de integración al comercio internacional.

El territorio lo definen Alain de Janvry y Elizabeth Saudolet como el conjunto de regiones o zonas con actividades diversas (agricultura, industrias pequeñas y medianas, comercio y servicios). Para de Janvry y Saudolet (2004: 11), el territorio como área rural las fracciona en, marginadas y favorables, y exponen cómo las políticas para el desarrollo rural suponen las dos. Es la visión de territorio como área de intervención. El territorio como espacio físico, efectivamente existente, lo plantea Alejandro Schejtman (1999) como un conjunto de relaciones sociales que articulan una identidad y propósitos compartidos en un territorio con coincidencia y acuerdos.

Así, existen tres características que se vinculan con el uso del concepto de territorio en el desarrollo rural. La primera es la ambigüedad respecto al uso de otros conceptos como área, zona, medio rural; la segunda, el carácter normativo, cuando se utiliza para fines de planificación y la tercera, el uso del concepto de territorio como organización espacial. Para Alejandro Schejtman y Julio Berdegué (2004), existe una heterogeneidad territorial, exponen  cuatro tipos de territorios [5] y admiten el desarrollo rural como un proceso de transformación productiva e institucional.

6. El desarrollo rural desde diferentes teorías y enfoques

a) El desarrollo incluyente

La teoría de desarrollo incluyente se cimienta en la disposición de estructuras productivas duales en zonas rurales. Se reconocen zonas con una vía empresarial moderna y zonas con un ritmo de cambio tecnológico lento. (Chiriboga, Manuel; 1992). El desarrollo incluyente es para originar la modernización cimentados en acuerdos macro y micro, y la integración incremental del campesinado al sistema de comercio internacional.

El concepto de agricultura ampliada forma parte de la conceptualización del desarrollo incluyente, que une la industrialización y los servicios (Chiriboga, 1992). Este enfoque de desarrollo rural, de acuerdo con el autor, comprende los siguientes aspectos claves: a) complejos agroindustriales con capacidad para incrementar sinergias productivas, empleo, consumo y aumento de los ingresos fiscales; b) el fin de la oposición rural/urbana, que se entiende como dualidad entre lo moderno y lo atrasado, y  lugar a sinergias de complementariedad; c) desarrollo empresarial de zonas rurales; y d) desarrollo de mecanismos de organización, concertación y coordinación al interior de las cadenas productivas.

b) El desarrollo rural micro regional

El énfasis normativo y racional se reafirma con el empleo del concepto de territorio, por Sergio Sepúlveda, quien aproxima este concepto al de región y lo delimita por sus diferencias exclusivas. El objetivo es el territorio que señala lo particular, identificable con atributos y características propias. Por lo cual, es viable encontrar micro regiones por la necesidad de identificar lo exclusivo, lo diferente que se asocia a la identidad. El territorio en su dimensión espacial, como unidad de planificación, -en este enfoque- es la micro región, no lo es más la finca o la empresa para hacer eficiente la inversión pública (Sepúlveda, 1996; Machado, 1992).

La teoría de desarrollo micro regional se define como el proceso de transformación de las unidades territoriales, que se basa en una estrategia nacional y política para superar los factores responsables de los desequilibrios espaciales, políticos, sociales, económicos e institucionales (Sepúlveda, 2001:261). Se trata un nivel en el cual es más eficiente la inversión pública, con un cambio en la visión microeconómica del desarrollo rural. (Machado, 1992: 179-181). La dimensión espacial del desarrollo micro regional es la unidad de planificación, el espacio de solución a los problemas de pobreza rural y ya no de la finca. Y por lo tanto, el desarrollo rural se define como un proceso multidimensional, cuyo objetivo es suscitar el progreso del medio rural (Sepúlveda, 2001: 260-261) a partir de los antecedentes de cambio en la base económica y comercial, así como la redefinición del sector público y los vínculos con el sector privado. Son relevantes los contextos políticos de mayor participación de la sociedad civil y el impacto social y económico de las transformaciones en el aumento de la pobreza rural y urbana. (Plaza y Sepúlveda, 1996). Esta teoría considera la capacidad productiva de las regiones y las micro regiones desde una perspectiva multisectorial, y se estimula el desarrollo de la capacidad de los actores institucionales para conocer y manejar su stock de recursos naturales y el medio ambiente (Plaza y Sepúlveda, 1996). Una versión de esta teoría se orienta a cuencas hidrográficas como escenarios para la conservación de los recursos naturales. El nivel micro regional y de cuencas hidrográficas, es un espacio para la descentralización de los procesos de decisión  para conducir programas integrados.

c) Desarrollo rural sostenible

El Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA) define el desarrollo sostenible como:“un proceso de transformación de las sociedades rurales y sus unidades que se centra en las personas, con políticas específicas dirigidas a la superación de los desequilibrios sociales, económicos, institucionales, ecológicos y de género, que busca ampliar las oportunidades de desarrollo humano” (IICA, 2000.15).  Y el desarrollo territorial se refiere a los procesos de transformación, con los actores presentes en un territorio que aprovechan las potencialidades endógenas de manera asociada para aumentar la productividad y la competitividad del tejido empresarial local, que se traduce en mejoras en la calidad de vida de la población. El “proyecto territorio”, donde los actores adquieren las capacidades para valorizar su entorno, la acción conjunta, crear vínculos entre sectores y establecer relaciones con otros territorios (Sepúlveda, y otros, 2003: 81). La apropiación del territorio implica niveles de interrelación entre los actores y una aceptación cognitiva de la estrategia implementada.

Un espacio apropiado o construido es compatible con la globalización, y la diferencia está en la forma de inserción de los territorios en la globalización, lo que obliga a una interpretación de la realidad en su complejidad. El enfoque territorial evoluciona a una visión que parte del reconocimiento de los actores y los nuevos portadores de intereses en el medio rural (turismo, urbanización, industria); cuestiona la descentralización que al final termina estimulando la concentración de poder y la insuficiencia de las políticas de mercado. Observa los conflictos, la interdependencia, las asimetrías de poder y la necesidad de replantearse la gobernanza sobre la base de la interacción de los actores. La propuesta es el diálogo para generar consensos (acuerdos) locales (Gropo, 2007).

d) La importancia del desarrollo endógeno

Las organizaciones del Estado a escala regional, consideran las funciones asignadas a éstas en el desarrollo global y  cómo involucrar a los diferentes grupos de interés,  o los actores, con asiento en criterios de integración, la cohesión y la convergencia territorial (Vásquez, 1999). Estas interrelaciones respaldan la región si se establecen mediante una concepción de desarrollo endógeno (Alburquerque, 1997).

El desarrollo endógeno compromete las empresas en un proceso de implementación de la política regional (Garafoli, 1977) donde se  refuerza la identidad regional con la participación de todos los actores. La búsqueda es hacia la construcción de una visión de política regional y de nuevas formas de participación e integración de actores sociales, empresarios y trabajadores. El desarrollo endógeno, al fundamentarse en las capacidades locales, aprovecha la capacidad empresarial,  promueve la producción flexible y se basa en una entidad que pueda actuar como agente catalizador para movilizar el potencial autóctono (banco, industria, una asociación, una agencia de política regional) al tiempo que se trabaja en la movilización del potencial regional y local, para  el incremento del empleo, la formación de empresas, la creación de infraestructura, la capacitación, los incentivos, la mejora de servicios y recursos financieros, sobre la base de una política de descentralización.[6]

El desarrollo endógeno se concibe como una respuesta de las comunidades, ciudades y regiones, donde los agentes económicos postulan acciones en función del bienestar local. Así, en cada territorio, hay un entorno institucional, económico, organizativo y una identidad propia (Vásquez, 1998), y se resalta la importancia de estrategias que abran oportunidades a escala regional y local. El desarrollo desde abajo es para impulsar el desarrollo empresarial, en especial la pequeña y la mediana empresa, apoyadas por instancias regionales.  Francisco Alburquerque analiza la creación de Agencias de Desarrollo Local con base en la experiencia de España (Albuquerque,  1998)  como una forma de superar las disfuncionalidades del sistema burocrático.

7. ¿Qué justifica una política regional y rural?

La política regional se justifica en las diferencias y las desigualdades regionales, y en la actualidad,  no obstante, se descarta la posibilidad de un desarrollo intra e interregional homogéneo, por la existencia de espacios regionales con mayor capacidad de integración a los procesos globales de crecimiento económico porque concentran empresas, servicios, infraestructura, centros de investigación, universidades, recursos humanos calificados, así como un sentido relacional entre estos componentes y la institucionalidad.

La política regional cambia en correspondencia con el nuevo contexto y los regiones (clusters, sistemas regionales) y  con la participación de nuevos actores empresariales en sectores económicos dinámicos. Las políticas regionales  pueden estar en operación con o sin vínculos espaciales, para lo cual los actores regionales o territoriales deben valorizan las fortalezas y las capacidades, para construir un proceso de cambio del espacio regional, robusteciendo la capacidad de gestión, las relaciones organizacionales y los contenidos de estos vínculos intra e interregionales, según el regionalismo. Porque la capacidad de gestión se asocia a las posibilidades de las instituciones y de las organizaciones subnacionales y locales de participar y actuar de manera autorregulada y controlada en el crecimiento económico y el desarrollo social, según los intereses de los actores estratégicos en los espacios regionales, con un sentido relacional, con valores, alianzas, cooperación y lazos diádicos.

Así, las políticas para los espacios regionales pueden ser de inducción externa o interna. En el primer caso, se enfatiza la posibilidad de que el Estado accione medidas de política y transfiera flujos de capital hacia las regiones periféricas, apoyado en la estructura sociopolítica de la región, con un modelo de descentralización para que existan organizaciones con poder regional. En el segundo caso, el de inducción interna, los actores locales individuales y colectivos, en el marco del sistema democrático, definen las competencias locales y regionales sobre la base de una alianza Estado/región.

El énfasis en estrategias está en la difusión de la innovación tecnológica, el desarrollo social, la competitividad, la convergencia regional y la integración. Para Edgar Moncayo, en este proceso, interactúan las siguientes dimensiones de desarrollo regional: las instituciones, la cultura, la estructura industrial y la organización corporativa. Como ejemplo el autor cita las diferencias regionales entre el Sillicon Valley con el complejo tecnológico de Reute en Boston, explicadas por la flexibilidad productiva (Moncayo, 2002).

Para el autor citado, la idea de los distritos industriales [7] se traslada a América Latina, basada en los modelos de acumulación flexible, y el mayor énfasis se coloca en la innovación tecnológica, los servicios y la infraestructura de telecomunicaciones e información. Se plantea que la vieja política regional de reducción de las disparidades se sustituye por un modelo de pluralismo regional que combina las tradicionales vocaciones de producción  con tecnologías avanzadas.[8]La conmutación en línea, los sistemas de transmisión de imágenes y datos, facilitan la segmentación espacial de las funciones empresariales y de las acciones y servicios de las instituciones públicas que crean un marco diferente a las relaciones interorganizacionales y del Estado con la sociedad.

8. La  gestión de la política regional y rural es factible

Sergio Bosier (1988) plantea la importancia de fortalecer  la descentralización, con el realismo requerido y en el marco de la reconstrucción de la visión de la política regional que demanda una concertación del Estado con la región, porque las regiones deben reconstruirse política y socialmente. La concertación es una tesis relevante de la propuesta de Sergio Bosier por la demanda de espacios para la construcción de regiones como sujeto, interdependientes y autodeterminadas, porque se requiere del cambio institucional para dar origen a la regionalidad con los actores que operan a escala regional. Construir socialmente una región significa potenciar su capacidad de autoorganización, transformando una comunidad inanimada, segmentada por intereses sectoriales, poco receptiva de su identificación territorial y en definitiva pasiva, en otra organizada, cohesionada, consciente de la identidad sociedad-región” (Boisier, 1999).

El regionalismo y la construcción “button” up de las políticas es una alternativa. El nuevo regionalismo y el bioregionalismo son una condición y una opción para enfocar el desarrollo de los espacios regionales y para la intervención territorial, donde el Estado acepta los intereses de éstos, una forma de concebir el espacio, la región o el territorio como resultado de nuestra visión, así como de los valores, la filosofía, las áreas estratégicas, la organización, la acción y las relaciones.

El desarrollo regional button up ligado al regionalismo es un desafío porque es una institución por construirse. La respuesta a este desafío regionalista sobrepasa el debate conceptual de espacio y tiempo y el de disponer de una regionalización con sus normas y racionalidad. La interrogante es ¿cómo construir una visión de desarrollo regional y rural en un contexto de desterritorialización de los procesos económicos y sociales y al mismo tiempo de apología por lo territorial y lo local? Lo nuevo es que un espacio territorial es transnacional (Pries Luger, 2004) y los gobiernos generan un interés las por intervenciones sociales en territorios excluidos para mejorar su gobernanza y solo dan lugar a procesos de desarrollo territorial de alcance local.

9. Conclusión

El concepto de espacio se aplica al análisis y las políticas regionales y rurales, y está presente en los enfoques y teorías de desarrollo regional y rural. Las diferencias en la clasificación de las regiones y la conceptualización de la ruralidad, tienen implícitas diferentes definiciones del concepto de espacio y de territorio, dos categorías de análisis que cobran interés, cuando se reclama la espacialidad de las políticas públicas y se formula la intervención territorial como esencial, para responder a determinados problemas sociales y de estabilidad política.

La revalorización de lo rural y lo regional y territorial hace énfasis en el cambio, y está la discusión de la desterritorialización de los procesos locales y regionales. El artículo formula la dificultad y la necesidad de explicar cuál concepto de espacio o de territorio se usa y por qué. En palabras de Innerarity, el espacio dejó de ser un mero recipiente de nuestras acciones desde su virtualización.

Por consiguiente, se busca darle sentido al discurso basándose en el regionalismo, donde el resultado es producto de la acción y las relaciones entre actores; son construidas, tanto su institucionalidad como las políticas públicas regionales, rurales, territoriales o locales. Por esta razón, la construcción de la institución regional es un desafío frente a la ambigüedad en el uso del concepto de territorio, a pesar de los aportes hechos en la década de los años noventa del siglo pasado, cuando se debatió sobre las implicaciones de la globalización en el desarrollo regional y rural latinoamericano.

El cambio regional ligado a un rumbo sustentado en un marco de interdependencia económica, conecta el territorio con lo global, de manera que conforme se avanza en la escala de la apertura económica se hacen más indeterminados los actores que influyen o deciden el contenido de las políticas públicas regionales y rurales. La interdependencia económica, social y política instituye las restricciones y posibilidades a las gestiones regionales normadas son acuerdos comerciales bilaterales y multilaterales, convenios internacionales, legislación nacional que se compatibiliza con fines de integración, créditos y cooperación técnica. También está la creciente relación de la empresa privada y la inversión extranjera directa que acuerda proyectos de manera independiente, salvaguardando la normativa institucional de cada país.

Lo anterior apunta a un proceso de desterritorialización que condiciona las políticas públicas regionales y rurales. La desterritorialización y transnacionalización de espacios hacen la gestión y la administración del desarrollo regional y rural un proceso diferente, dado que en lo intrarregional intervienen actores que en muchos casos no conocerán nunca el territorio, pero sí deciden sobre su futuro.

>Así, el arte de dirigir o dar contenido a las políticas regionales demanda un proceso en el cual la política pública regional y rural se fundamente en los actores que tradicionalmente han vivido en los territorios y se establezcan negociaciones y acuerdos con actores extra regionales y rurales o sus gerentes y representantes legales. Así, el desarrollo regional y rural responde a un contexto que condiciona o establece reglas a la transformación y al desarrollo regional. Por consiguiente, el desafío es ¿cómo gobernar el todo y cada espacio regional?, si operan políticas, decisiones y una institucionalidad, según un espacio único, el desarrollo difuso y la desterritorialización?

Por lo tanto, las diferencias entre diversos teóricos sociales y entre los mismos actores del territorio, consiguen inclinar el debate hacían la construcción de acuerdos básicos, de cómo debe ser entendida y reconstruida la sociedad rural y precisa los espacios de interés de las políticas. Es importante reconocer que a escala regional, o en el nivel local y regional encontramos grupos y actores que siempre se están rehaciendo y deshaciendo, así como las dinámicas inestables de los espacios regionales.

Cuando se simplifica lo social, lo económico, lo cultural, lo ambiental y lo institucional, parece que estamos hablando de cosas que van juntas, pero la verdad es que cada dimensión viaja con un sinnúmero de sucesos, unidades e identidades que en el desarrollo, al final, estamos ante un viaje de cosas tan diferentes y que son simplificadas, porque solo estamos buscando una estandarización que no es real.

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