Resumen

La pandemia que surgió a inicios del año 2020 provocó incertidumbre en países, gobiernos, sociedades y organizaciones por igual, al colocarlos frente a escenarios desconocidos y complejos. Para la disciplina de las Relaciones Internacionales, estrechamente vinculada con las circunstancias políticas mundiales, es imperativo realizar análisis a partir de la identificación de los hechos más relevantes, del comportamiento de los actores y de sus vinculaciones, así como de los desafíos y amenazas que enfrentan Estados, regiones y sociedades, en el marco del Sistema Internacional conocido hasta ahora. Aun cuando no se han determinado de manera concluyente las consecuencias que las distintas crisis -políticas, sociales, económicas, migratorias, sanitarias - han provocado en la dinámica de las relaciones globales, ni tampoco los elementos que permitan determinar cambios o continuidades en el Sistema Internacional, este artículo pretende aportar algunos elementos preliminares para identificar algunas de las acciones con las que Centroamérica, a través del Sistema de la Integración (SICA), marco institucional de la integración regional y uno de los mecanismos de integración más antiguos en el mundo, enfrentó inicialmente la crisis sanitaria por COVID 19. Este organismo planteó distintos desafíos a los países miembros y al funcionamiento de la institucionalidad regional. En condiciones tan complejas como las actuales, es pertinente preguntarse si la integración y la cooperación resultan ser opciones viables para solucionar los problemas regionales. Las reflexiones que se comparten acá pretenden aportar al debate acerca de las oportunidades que brinda la integración regional centroamericana en contextos de pandemia.

Palabras clave: Centroamérica; cooperación; COVID; integración regional; SICA; pandemia.

Abstract

The pandemic that emerged at the beginning of the year 2020 caused uncertainty in countries, governments, societies, and organizations, by placing them in front of unknown and complex scenarios. It is imperative for the discipline of International Relations, closely linked to global political circumstances, to develop analyzes based on the identification of the most relevant facts, the behavior of the actors and their links, as well as the challenges and threats faced by states, regions, and societies, within the International System. Even when the consequences that the different crises -political, social, economic, migratory, and health- may have caused in the dynamics of global relations have not been conclusively determined, as well as the elements that allow determining changes or continuities in the International System, this article aims to provide some preliminary elements to identify some of the actions in which Central America, through the Integration System (SICA), initially faced the health crisis due to COVID 19, which posed different challenges to the member countries and to the functioning of the regional institutions. In conditions as complex as the current ones, it is pertinent to ask whether integration and cooperation turn out to be viable options to solve regional problems. The reflections shared in this article aim to contribute to the debate regarding the opportunities that Central American regional integration offers in the context of pandemics.

Keywords: Central America; cooperation; COVID; pandemic; regional integration; SICA.

Introducción: La importancia de los Estudios Internacionales frente a escenarios inciertos y complejos

Los debates sobre las visiones del orden internacional, lo que es o lo que debería ser, su posible reconfiguración y transformaciones, no son nada nuevo. Cada vez que se produce un acontecimiento que pone a prueba la naturaleza y estructura del Sistema Internacional y sus reglas de juego, surgen las interrogantes de si se está a las puertas de un cambio definitivo. Al estar estrechamente vinculadas con las circunstancias políticas, como disciplina académica, las Relaciones Internacionales deben prestar atención a las variables y factores que son necesarios para comprender y analizar la naturaleza de los cambios y transformaciones en la sociedad y en las agendas internacionales.

De acuerdo con Barbé (2004), frente a la visión de orden internacional conviene tener en cuenta tres dimensiones: la teórico-conceptual, la analítica y la política. En cuanto a esta última dimensión (aunque frente a una coyuntura distinta), la autora reflexiona acerca de si existe crisis de intereses o de confianza, si esa crisis podría afectar la visión de orden internacional y además si pueden ofrecer pautas para su transformación.

Desde el inicio del año 2020, el mundo se enfrentó a una serie de desafíos y amenazas al orden internacional: en enero, se produjo el asesinato del general iraní Qasem Suleimani por parte del ejército de los Estados Unidos; el derribamiento de un avión ucraniano por parte de Irán y que provocó la muerte de personas de Irán, Canadá, Suecia, Afganistán y Reino Unido; el inicio del juicio político al entonces presidente de los Estados Unidos, Donald Trump; la salida oficial del Reino Unido de la Unión Europea (conocido como Brexit), entre otros acontecimientos. Y en febrero de 2020, apareció el COVID 19, que primero se tradujo en una crisis sanitaria y con actores internacionales tratando de encontrar respuestas y soluciones.

Sin embargo, como bien señala Barbé (2020):

Nada ha comenzado con la pandemia; aunque esta resignifica y reconfigura, (…) y sobre todo ha traído una descomunal incertidumbre. (…) lo que realmente conforma el orden internacional: quién gobierna, con qué ideas y con qué reglas en un sistema de Estados a la vez descentralizado, con Estados soberanos; y globalizado, con problemas que no conocen de fronteras, como el cambio climático o las pandemias; con una economía totalmente interdependiente, basada en cadenas de valor, y con una evolución tecnológica que ha acabado con la idea de tiempo y de espacio (tecnología de la información) y que está acabando con la idea de los límites humanos (inteligencia artificial, biotecnología) (p.17).

La pandemia por COVID 19 alteró no sólo las prácticas cotidianas individuales y sociales, sino también la manera en la que se comprende y se estudia el escenario internacional. La incertidumbre y la complejidad parecen ser los adjetivos que mejor se adaptan a la situación actual, por lo que el análisis de la realidad internacional obliga a una lectura detallada y sistemática de los acontecimientos, tomando en consideración también que hay cada vez una más evidente interrelación entre lo interno y lo internacional. Esto se debe a la presencia de problemas globales que impactan agendas y debates, pero también por la manera en la que se configura y se gestiona el orden internacional (Busso, 2020).

Diversas son las interrogantes sobre el papel y tipo de Estado necesario en este contexto; sobre la afectación que producirá la pandemia en los sistemas políticos, económicos y sanitarios; sobre la efectividad de las instituciones de la gobernanza mundial; si las respuestas nacionales a la crisis tendrán algún impacto en los procesos de globalización; si existe una nueva polaridad y por lo tanto, una nueva disputa por el poder global y la posible reconfiguración de un nuevo orden mundial.

El desafío para las Ciencias Sociales y particularmente para las Relaciones Internacionales implica realizar abordajes que permitan no sólo comprender los distintos factores que influyen en las dinámicas mundiales, sino también plantear escenarios para dimensionar sus consecuencias.

En lo que respecta a Centroamérica, pareciera ser que los factores de agudización de la crisis predominan sobre los de cambio. Según Caldentey (2022) “Todos los componentes de la crisis centroamericana tienen relación con o son reflejo de factores de impacto global” (p. 56). Frente a la pandemia por COVID 19, el escenario que se plantea para la región en cuanto al análisis académico estriba en la identificación y estudio de variables como la composición y funcionamiento del sistema de integración, la pertinencia de las reglas y acuerdos, las respuestas conjuntas a la crisis, la influencia de actores extrarregionales, entre otros.

Tal y como lo señala Barbé:

“… el sistema internacional es un modelo o, si se prefiere, un tipo ideal que nos permite abordar la realidad confusa con ideas claras, a riesgo, eso sí, de simplificar en algunos casos la complejidad de la sociedad internacional … el tipo ideal no está concebido como descripción detallada de la realidad. Es una reconstrucción elaborada sobre la base de la selección de determinados rasgos” [negrita añadida] (1995, p.114).

Este artículo, por lo tanto, pretende abordar algunas de estas variables, de manera que pueda servir de insumo para futuros análisis y debates tanto políticos como académicos.

Centroamérica y el Sistema de la Integración: Los esfuerzos para generar respuestas a problemáticas comunes2

Conviene de entrada, hacer algunas precisiones conceptuales. De acuerdo con el Estado de la Región (2021) los conceptos de región e integración regional, han sido utilizados como sinónimos en Centroamérica por razones políticas e históricas. En este sentido y siguiendo esta línea de análisis, en este artículo se utilizarán de la misma forma, entendiendo además que se incluye a Guatemala, Belice, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica y Panamá, por cuanto esta definición “privilegia el criterio de las interrelaciones históricamente construidas entre estas naciones, teniendo como telón de fondo la contigüidad geográfica, pues incluye a las siete naciones que ocupan la estrecha franja de tierra entre el Océano Pacífico y el Mar Caribe y las grandes masas continentales de América del Sur y América del Norte” (PEN, 2021, p. 36) 3.

En cuanto al concepto de integración regional, es un proceso que tiene el siguiente propósito:

Enlazar las diversas economías y sociedades de una región, mediante la creación de un espacio económico, social y político regido por un marco institucional común (no necesariamente un gobierno común) que establece reglas y modos de operación comunes. Como tal, se trata de un proceso multidimensional que supone un vector de ingeniería social e institucional: las acciones deliberadas y concertadas por parte de una constelación de agentes. (PEN, 2021, p. 36)

Según lo dispuesto en el Protocolo de Tegucigalpa, el SICA es el marco institucional de la Integración Regional, cuyo propósito es el de conformar una “Región de Paz, Libertad, Democracia y Desarrollo” (artículos 2 y 3). Este esfuerzo permitió la creación de un espacio de interlocución política, con el propósito de impulsar la regionalización, en un mundo cada vez más globalizado (Solano, Artavia, Rodríguez, 2021).

El esquema de integración de Centroamérica ha sido un esfuerzo pionero en América Latina, que desde el año 1951 y con la conformación de la Organización de Estados Centroamericanos (ODECA), tenía el propósito de constituir una comunidad política y económica, que promoviera la integración regional. Con la firma del Tratado de Tegucigalpa (1991), comenzó una nueva etapa de transformación que permitió la consolidación del SICA; se conformó la estructura y marco institucional y se establecieron órganos para el logro de sus fines y objetivos. El Sistema entró en funcionamiento en febrero de 1993.

Según el Programa Estado de la Región (2021) el proceso que permitió conformar y consolidar la integración centroamericana no fue el resultado de un esfuerzo único, sino que es la sumatoria de una serie de acciones que se realizaron en momentos y coyunturas específicas y que llevó a la región en una primera etapa a tomar decisiones para la creación de órganos e instrumentos regionales y, posteriormente, corregir debilidades de gestión y replantear el funcionamiento y operación de las instituciones.

Esto condujo a la creación, por ejemplo, del Consejo Fiscalizador Regional del SICA y en el año 2010, al relanzamiento del proceso de la Integración Centroamericana con la aprobación del Plan de Acción, el cual definió como pilares estratégicos del Sistema la seguridad democrática; la prevención y mitigación de los desastres naturales y de los efectos del cambio climático; la integración social; integración económica; y el fortalecimiento institucional (SICA, 2018).

En junio de 2017, se identificó la necesidad de relanzar un regionalismo mucho más estratégico y se formula entonces el Marco de la Agenda Estratégica Priorizada del SICA, con el propósito de “capitalizar el potencial de la integración regional como instrumento para el desarrollo” (Secretaría General SICA, 2018) y con acciones tendientes a mejorar la gestión del sistema, tanto en sus componentes organizativos y de coordinación, como en la toma de decisiones políticas.

El Marco de la Agenda Estratégica Priorizada del SICA planteó cuatro grandes líneas estratégicas, coordinadas por la Secretaría General: fortalecimiento de la efectividad de la Secretaría General, coordinación sistémica institucional, reposicionamiento del SICA y la gestión con socios para el desarrollo. También se introdujo una línea más de carácter transversal que se refiere a Derechos Humanos y género.

Este instrumento propició un reordenamiento de los temas y de la agenda de trabajo, logrando la vinculación de las prioridades establecidas en los pilares de la integración y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (Agenda 2030). Esta acción permitió avanzar en la rescritura de objetivos más concretos y menos “aspiracionales”, el establecimiento de metas más claras y la identificación de instancias responsables por cada área temática. Un aspecto importante por señalar es que el documento hace énfasis en la necesidad de ajustarse a los mecanismos para el seguimiento y evaluación, bases fundamentales para la transparencia y la rendición de cuentas (Solano y Artavia, 2020).

Gobernanza y toma de decisiones en la integración regional: Amenazas y desafíos

Los esfuerzos por mejorar la institucionalidad y los procedimientos están encaminados a fortalecer la gobernabilidad, tal y como se dispuso en el Marco de Acción Estratégica. Sin embargo, todavía hay temas pendientes como la falta de seguimiento a las decisiones tomadas, los problemas en el acceso a la información que no permite un adecuado proceso de rendición de cuentas y el debido y necesario control por parte de la sociedad.

Lo complejo del entramado institucional (11 secretarías y 29 instituciones especializadas) es un factor que dificulta el proceso de toma de decisiones y acciones por ejecutar, así como los procesos de seguimiento, evaluación y rendición de cuentas. Tal y como lo señala Delgado, “los pasados compartidos, acuerdos, tratados e instituciones, de alguna u otra forma fueron incorporando una red extensa y entreverada de instituciones que le han dado la forma caótica que tiene esta integración institucional centroamericana” (2014, p. 107).

Por otra parte, la agenda temática y programática del SICA resulta cada vez más compleja y amplia dado que, a partir de las Cumbres Presidenciales, y de los nuevos retos que enfrenta la región, obligan a la institucionalidad del sistema a realizar esfuerzos más focalizados y de mayor profundidad. Adicionalmente, la excesiva concentración de la coordinación y ejecución de mandatos y acciones en la Secretaría General, así como la falta de informes de rendición de cuentas (o al menos el acceso a ellos), dificulta también conocer el estado de cada una de las instancias que componen la institucionalidad. Debe reconocerse, sin embargo, que la propia Secretaría General ha realizado esfuerzos importantes por transparentar los procesos y coordinar la elaboración de informes por órgano, instancia y proyecto, en cumplimiento con lo estipulado en el Marco de Acción Estratégica (Solano, Artavia y Rodríguez, 2021).

Es importante señalar también que, a diferencia de otros procesos de integración, los Estados miembros del SICA no le han transferido competencias soberanas en ninguna materia a ninguno de los órganos de la integración y se han limitado a “atribuirle” propósitos generales. Como consecuencia, las decisiones, que son tomadas por consenso, no pueden interferir con las agendas propias de cada Estado miembro, pero sí deben tratar de incorporar respuestas conjuntas a los mismos problemas (Solano, Artavia, Rodríguez, 2021).

Sin embargo, y a pesar de la normativa disponible y los esfuerzos realizados hasta ahora, el análisis de la información localizada en las páginas oficiales del SICA permitió identificar la ausencia de informes o su entrega no sistemática, lo que parece evidenciar las dificultades de acceso a la información y el no cumplimiento de las normas y mandatos presidenciales en esta materia. La imposibilidad de acceso a la información es por sí misma un obstáculo a la transparencia y la rendición de cuentas (Solano y Artavia, 2020).

De acuerdo con Mora (2014), el sistema de integración no debe ser entendido como una superestructura desvinculada de los procesos económicos, sociales, políticos y culturales de los países, sino como un proceso cuyas políticas, estrategias y acciones responden -o deberían responder- a los intereses y demandas de los distintos grupos que conforman las sociedades centroamericanas.

A las condiciones estructurales preexistentes en los países y en la propia institucionalidad, se le agregan los impactos provocados por la COVID 19, situación que ha puesto a prueba no solo al Sistema de Integración, sino también a sus gobiernos y sociedades.

La integración regional a prueba: Decisiones y acciones conjuntas frente a la pandemia

Los procesos de integración regional inciden en la manera en la que los países se vinculan y se relacionan. Para Grasa, “las relaciones Estado-sociedad -o sea, las relaciones de los Estados con los contextos sociales domésticos y transnacionales en los que están insertos- tienen un impacto fundamental y perceptible en la conducta de los Estados en la política mundial” (2014, p.113).

La COVID 19 evidenció condiciones que los países a lo interno y como región, no han podido resolver: pobreza, desigualdad, economías con poco crecimiento. Por otra parte, la debilidad institucional y la lentitud en la toma de decisiones, se ven agravados por la amenaza de los autoritarismos, que ponen en jaque a algunos de los sistemas políticos centroamericanos4.

si bien es cierto la pandemia no es la que nos trajo todos los problemas que tenemos, la verdad es que la pandemia lo que hizo fue, como dicen algunos países, nos desnudó las vergüenzas y nos puso de manifiesto muchos de los retos históricos que no hemos podido superar. (Salguero, 2020)

Conviene aquí introducir el término sindemia, un enfoque que revela las interacciones biológicas y sociales que son importantes para el pronóstico, el tratamiento y la política de salud (El Espectador, 2020). De esta forma, las repercusiones de la COVID 19 deben ser consideradas en sus dimensiones sociales y biológicas, pero también políticas y económicas:

La consecuencia más importante de ver al COVID 19 como una sindemia es subrayar sus orígenes sociales. ... no importa cuán efectivo sea un tratamiento o una vacuna protectora, la búsqueda de una solución puramente biomédica para COVID 19 fracasará. A menos que los gobiernos diseñen políticas y programas para revertir las profundas disparidades, nuestras sociedades nunca estarán verdaderamente seguras contra el COVID 19. Ver al virus como una ‘sindemia’ invitará a una visión más amplia, que abarque la educación, el empleo, la vivienda, la alimentación y el medio ambiente. (El Espectador, 2020)

El 2020 encontró a la región en preparativos para conmemorar el Bicentenario de la Independencia (setiembre de 2021), el 35 aniversario de los Acuerdos de Paz de Esquipulas y el 30 Aniversario de la creación del SICA. El entonces Secretario General, expresidente de Guatemala y uno de los firmantes de los acuerdos de paz, Vinicio Cerezo Arévalo, manifestó la necesidad de resignificar el espíritu de Esquipulas, de manera que en conjunto, la región pudiera enfrentar los problemas estructurales y la desigualdad, tomando en cuenta que:

La integración centroamericana no es solamente una aspiración, es un espacio de diálogo político para potenciar nuestras ventajas y avanzar armónicamente en la construcción de sociedades modernas; eso la convierte en una herramienta estratégica. Para una región que, a través de los Acuerdos de Paz de Esquipulas, decidió elevar las voces por encima de las balas y encontrar caminos centroamericanos para la paz, la integración también es sinónimo de paz y cooperación.

Ha llegado el momento de profundizar y fortalecer el proceso de integración centroamericana para, no solo salir mejor librados de la crisis que enfrentamos, sino también para aprovechar al máximo nuestro potencial y oportunidades como región para construir sociedades más modernas. La integración debe ser la gran interlocutora para facilitar las convergencias en las definiciones estratégicas. (Cerezo, 2020, p. 5)

Frente a la propagación del virus SAR-COV-2, los países centroamericanos, como región, fueron una de las primeras regiones en el mundo en buscar soluciones conjuntas. Por iniciativa de la Presidencia Pro Témpore de Honduras y la Secretaría General del SICA, los presidentes de Guatemala, Honduras, Nicaragua, Costa Rica, Panamá y República Dominicana y el Viceprimer Ministro de Belice, sostuvieron una reunión virtual extraordinaria el 12 de marzo de 2020, con el objetivo de coordinar acciones y medidas conjuntas, asumiendo la importancia de los esfuerzos nacionales, pero también la responsabilidad de atender regionalmente la situación (SICA, 2020a).

Producto de la reunión, se adoptó la Declaración “Centroamérica unida contra el coronavirus” y se instruyó al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, al Consejo de Ministros de Salud de Centroamérica (COMISCA) y al Centro de Coordinación para la Prevención de Desastres en América Central y República Dominicana (CEPREDENAC), para que en conjunto con la Secretaría General, procedieran con la elaboración de un “Plan de Contingencia Regional, orientado a complementar los esfuerzos nacionales para la prevención, contención y tratamiento del COVID 19 y otras enfermedades de rápida propagación” (SICA, 2020b).

Además, según lo dispuesto en la Reunión de Presidentes y Jefes de Estado -el nivel de decisión política más alto del Sistema- debían mantener “una fluida comunicación sobre la evolución natural de la enfermedad, los nuevos casos positivos COVID 19 y las medidas adoptadas como respuesta ante la pandemia.” (Declaración Jefes de Estado y de Gobierno, artículo 5, SICA, 2020a).

El Plan de Contingencia Regional se estructuró en cinco ejes, tres centrales y dos de carácter transversal (SICA, 2020b), tal y como se detalla en el siguiente cuadro:

Cuadro 1
Ejes del Plan de Contingencia Regional del SICA 2020

Ejes	Objetivo general	Componentes
1.Salud y Gestión del Riesgo	Complementar los esfuerzos nacionales para la prevención, contención, tratamiento y recuperación de la COVID-19.	1.1: Medidas de Prevención y Contención. 1.2: Medidas de manejo de pacientes en cada tipo de casos. 1.3: Armonización de mensajes informativos, preventivos y educativos. 1.4: Acceso a medicamentos, dispositivos médicos y otros bienes de interés sanitario, a través de la Negociación Conjunta COMISCA, en el marco del SICA. 1.5. Mecanismo Regional para fortalecer la capacidad de preparación, mitigación, respuesta y asistencia humanitaria.
2.Comercio y Finanzas	Apoyar a los Estados miembros del SICA en la implementación de programas para apoyar las medidas que cada gobierno impulsa para enfrentar la pandemia del COVID-19, que incluya, además, componentes para promover en el menor tiempo posible, medidas robustas para enfrentar los inminentes efectos económicos negativos de la pandemia e impulsar la reactivación de las economías de los países.	2.1: Comercio 2.2: Finanzas
3.Seguridad, Justicia y Migración	Contribuir en el sector seguridad, justicia y migración de los países miembros del SICA, a través del establecimiento de lineamientos regionales que permitan la ejecución del trabajo articulado incorporando medidas de bioseguridad para enfrentar la propagación y letalidad del virus.	3.1. Seguridad pública 3.2. Migración Componente 3.3. Centros de privación de libertad 3.4. Aplicación de justicia
EJES TRANSVERSALES
4.Comunicación Estratégica	Comunicación de carácter estratégico, a los diferentes sectores y actores	1. Sistematizar y difundir información oportuna a la población de los países que forman parte del SICA, sobre las acciones concretas que se realizan para dar cumplimiento al Plan de Contingencia Regional. 2. Mantener una comunicación fluida y articulada entre los diferentes Gobiernos e Instancias regionales. 3. Articular las acciones de comunicación de los ejes que componen el Plan de Contingencia Regional.
5.Gestión de la Cooperación Internacional	Consecución de los recursos que, desde lo regional, apoyen de forma complementaria los esfuerzos que los gobiernos están realizando en cada uno de los Países Miembros del SICA.

Fuente: Elaborado por Artavia, Rodríguez y Solano (2021), con base en información de SICA, 2020b.

Además de ordenar y coordinar las acciones frente a la pandemia, uno de los valiosos aportes de este Plan es que establece acciones de seguimiento de las decisiones y medidas implementadas, así como las tareas y responsabilidades por sector. A través de una matriz de seguimiento, la Secretaría General deberá solicitar a cada Comité Sectorial un reporte periódico de los avances en el cumplimiento de las acciones planificadas y los logros alcanzados. Este ejercicio podría derivar a mediano y largo plazo en el mejoramiento de la transparencia y rendición de cuentas de la institucionalidad regional, materia en la que el Sistema tiene importantes vacíos (Solano, Artavia, Rodríguez, 2021).

No es posible comprender la respuesta casi inmediata (dos días después de que la Organización Mundial de la Salud declarara la pandemia, se convocó a una reunión extraordinaria de Presidentes y Jefes de Estado), sin tomar en cuenta el proceso de toma de decisiones que durante varios años ha realizado el SICA en materia social. De acuerdo con el Estado de la Región (2021) en el periodo 2010-2018, del total de mandatos aprobados en las reuniones de presidentes y jefes de Estado en el marco del pilar de Integración Social: trece se refieren a salud; seis a seguridad alimentaria; cinco a inclusión social y lucha contra la pobreza; tres sobre la aprobación e implementación de la Política Regional de Igualdad y Equidad de Género (PRIEG).

La Reunión de Presidentes gestó la mayor cantidad de mandatos en el tema de la salud. Algunos están relacionados con apoyar los instrumentos o foros de planificación del sector, por ejemplo, la aprobación de la Política Regional de Salud 2015-2022 e instrucción a la institucionalidad del SICA y al Consejo de Ministros de Salud de Centroamérica (Comisca) para su implementación; o bien, impulsar la instalación de un Foro Intersectorial Regional para la Salud. Otros mandatos son específicos; tal es el caso de un mandato que instruye al Comisca para “fortalecer los mecanismos para hacer efectivo y sostenible el proceso de negociación y compra de medicamentos esenciales para la región. (2021, p. 147)

Esto permite evidenciar que, a pesar de las críticas que se han realizado sobre la integración regional -algunas señaladas párrafos atrás- Centroamérica ha dado pasos importantes en aras de enfrentar los múltiples desafíos en materia social, no solo aprobando medidas y acciones conjuntas, sino también buscando el respaldo de la cooperación internacional.

Adicionalmente a las medidas sanitarias, los gobiernos adoptaron una serie de medidas económicas, de restricción, movilidad y apoyo a grupos sociales y sectores productivos específicos (PEN, 2021). Además, lograron el apoyo financiero del Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) a través del “Programa de Emergencia de Apoyo y Preparación ante el COVID 19 y su reactivación económica”, que incluía ayuda de emergencia con fondos no reembolsables (US$8 millones), la compra y suministro de medicamentos y equipo médico (US$4.2 millones); crédito para apoyar la gestión de liquidez de los Bancos Centrales (US$1,000 millones), así como el apoyo a campañas de prevención y contingencia (US$25,000). También, a través del BCIE se logró apoyar al sector de las MYPIMES y fortalecer el tejido empresarial de la región (US$350 millones) (PEN, 2021).

Cuadro 2
Tipo de medidas adoptadas en diversos ámbitos
Marzo-noviembre 2020

Salud	Social	Economía	Laboral	Movilidad
•Declaratoria de emergencia sanitaria. •Adopción de protocolos de higiene y salud (con base en lineamientos de la OMS). •Adecuación y equipamiento de centros hospitalarios (excepto en Belice y Nicaragua). •Campañas educativas a la población.	•Suspensión, prórroga o reducción de tarifas de servicios básicos (agua, electricidad, telefonía e internet). •Entrega de paquetes de alimentos. •Programas de subsidios temporales (Bono Proteger en Costa Rica; Honduras Solidario; Panamá Solidaria; Plan Quédate en Casa de República Dominicana).	•Fondos de apoyo a las Mipymes, facilitación de deudas y subsidios. •Suspensión, reducción o exoneración del pago de tributos. •Flexibilización de condiciones crediticias. •Suscripción de empréstitos de organismos internacionales (FMI, BID y BCIE). •Traslado de fondos públicos de instituciones a la Hacienda Pública (Costa Rica).	•Suspensión de actividades laborales presenciales. •Implementación de protocolos de seguridad e higiene en lugares de trabajo. •Regulación del teletrabajo.	•Suspensión de actividades públicas. •Establecimiento de toques de queda o cuarentenas. •Restricciones vehiculares. •Cierre de aeropuertos y fronteras terrestres.

Nota: PEN, 2021, p. 159.

Sin embargo, a pesar de las medidas adoptadas y consignadas en el cuadro anterior, la pandemia profundizó las condiciones y desigualdades preexistentes. De acuerdo con la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) (2022), las metas que a nivel latinoamericano presentan retrocesos o estancamientos son, entre otras, pobreza, desnutrición y seguridad alimentaria, agricultura sostenible, productividad económica e innovación, empleo pleno y trabajo decente, instituciones eficaces, acceso público a la información.

A pesar de que muchas de las trayectorias se recuperarían en los años siguientes, en estos casos la recuperación no alcanzará para retomar los niveles previos a la pandemia. Más aún, las diversas evoluciones y los rebrotes de la enfermedad incrementan la incertidumbre respecto de los impactos de la pandemia en el largo plazo en todas las áreas del desarrollo. Por lo tanto, las previsiones a 2030 pueden verse afectadas y mostrar evidencia de detrimento en la consecución de las metas. (CEPAL, 2022, p. 47)

En lo que se refiere a Centroamérica, el panorama es similar. En el siguiente cuadro, el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (IGEFI) sistematiza el grado de avance en cada uno de los objetivos.

Cuadro 3
Centroamérica: Grado de avance en el cumplimiento de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible

Nota: Medina, 2021.

De la información del cuadro anterior, se evidencia no sólo la necesidad de tomar decisiones, sino de coordinar acciones conjuntas para enfrentar los desafíos que supone el cumplimiento de compromisos internacionales, pero más importante aún, el bienestar de los distintos sectores sociales, muchos de los cuales se encuentran en condiciones de extrema vulnerabilidad. Si bien es cierto, las responsabilidades las tiene que cumplir cada gobierno, teniendo en cuenta las prioridades y particularidades de cada país, también hay un compromiso de apoyo internacional para alcanzar las metas, a partir de lo dispuesto en el Objetivo 17, que promueve la construcción de alianzas y la movilización de recursos y financiamiento.

El papel de los actores extrarregionales: ¿Reconfiguración del orden internacional o solo un cambio en la estrategia?

Aun cuando el propósito de este artículo se centra en la identificación de las respuestas y acciones desde la integración regional con respecto a la pandemia, conviene al menos mencionar el papel de algunos actores extrarregionales en este contexto.

Desde la perspectiva teórica de la interdependencia, en un mundo globalizado e interconectado, es la cooperación internacional y no el conflicto, lo que verdaderamente puede explicar el comportamiento de los Estados en el sistema internacional. La pandemia ha puesto en evidencia que el poder global está menos concentrado y que ningún país tiene la capacidad o la fuerza de imponer el orden. “El nuevo orden mundial no surgirá, entonces, de una hegemonía unilateral ni bipolar, sino será más multipolar y fluido” (Bitar y Zovato, 2021, p. 29). De acuerdo con los autores, con la excepción de la Organización Mundial de la Salud (OMS) los organismos internacionales demostraron poca capacidad para coordinar con los estados nacionales acciones y estrategias frente a la crisis sanitaria. “Es patente que el orden internacional forjado en los años 50 no da el ancho para esta crisis, está en curso de transformación, pero aún no se vislumbra uno nuevo” (Bitar y Zovato, 2021, p. 29).

Frente a la incertidumbre inicial, las grandes potencias rápidamente replantearon o reforzaron la manera en la que se estaban vinculando con los otros actores internacionales, sobre todo los países con menos recursos, a partir de donaciones de insumos médicos y sanitarios que garanticen de alguna manera, nuevos acercamientos multilaterales, inspirados en la colaboración internacional, pero que también constituyen nuevas formas de dependencia.

La creación de vacunas y su acaparamiento por parte de pocos países,(sic) ha dado paso a una geopolítica y diplomacia de las vacunas; mismas que se han convertido en una herramienta política más de los Estados para asegurar presencia e influencia; tal cual ha sido el caso de China y Rusia y, más recientemente, de los Estados Unidos con su plan para donar cerca de 500 millones de vacunas (…). En este sentido, un rápido acceso y con precios razonables tanto a las vacunas y otros componentes médicos esenciales para atender a las personas enfermas por COVID 19,(sic) está determinando los alineamientos y discursos políticos actuales; asimismo, el hecho de que países como Rusia y China hayan desarrollado vacunas con considerables niveles de efectividad,(sic) es un elemento que les reposiciona en el escenario internacional, no solo por demostrar un avance tecnológico importante en materia médica, sino por sus consecuencias geopolíticas a mediano y largo plazo. (Morales, 2021, p. 8)

En efecto, la llamada “diplomacia de las mascarillas” y posteriormente la de las vacunas, permitió un nuevo juego en la geopolítica mundial, del que Centroamérica no estuvo exenta y en el que intenta sacar alguna ventaja, de acuerdo con sus intereses, nacionales o regionales, aunque las posibilidades y los márgenes para hacerlo son reducidos. De acuerdo con Caldentey (2022):

El cambio de ciclo, como revela el conflicto en Ucrania, trae consigo una renovación del marco de las Relaciones internacionales y del tablero de la geopolítica. Un elemento ineludible para Centroamérica que, sometida a este escenario de incertidumbre, no tiene autonomía alguna y debe definir cómo moverse en él, ya que no tiene posibilidad de transformarlo a su favor. El rol de los socios tradicionales de la región será clave para ello. Las relaciones con EEUU y la Unión Europea son de baja intensidad con respecto a otros periodos, y su capacidad de influencia es limitada, más aún cuando sus tradicionales instrumentos de cooperación pierden fuerza por las limitaciones financieras y, especialmente, por cierta desidia en la intencionalidad política de ambos actores, más preocupados por otros problemas y regiones. La irrelevancia del Plan Harris y el fracaso de la reciente Cumbre de las Américas ejemplifican muy bien este fenómeno en el caso estadounidense. La emergencia de China no parece anticipar cambios a corto plazo, aunque la desaparición progresiva de Taiwán parece inevitable en virtud del giro de los países centroamericanos hacia el gigante chino. (Caldentey, 2022, p. 58)

Tal y como se señaló en el texto anterior, las posibilidades que tiene Centroamérica en escenarios complejos como el actual, dependen principalmente de la importancia que los países miembros le otorguen a la integración regional como un mecanismo que contribuya con el mejoramiento de las condiciones de vida de sus respectivas sociedades.

Un marco de intereses claros sobre el alcance del proceso y de racionalidad en los recursos disponibles para impulsarlo mejoraría la capacidad del SICA para ser marco de diálogo político y volver a ofrecer a la región un consenso eficaz para su desarrollo en las próximas décadas. (Caldentey, 2022, p. 63)

Adicionalmente, se requiere de la voluntad de cada uno de los países para lograr la definición estratégica de las acciones y decisiones -incluidos los recursos necesarios para ejecutarlas-, sino también la identificación de las posibilidades de vinculación internacional, tomando en cuenta las prioridades y necesidades nacionales y regionales.

A modo de reflexión final. Nuevas formas de entender la integración y la cooperación en Centroamérica

De acuerdo con Barbé “la pandemia revela, de manera dramática, las grandes incertidumbres del orden internacional del siglo XXI, especialmente en torno al liderazgo del sistema, a las paradojas de la soberanía y a la legitimidad de las instituciones internacionales” (2020, p. 17). Sin duda alguna, los acontecimientos de los últimos dos años, relacionados no solo con aspectos sanitarios producto de la pandemia por COVID 19 sino también los de carácter político y socioeconómicos, representan una oportunidad para analizar desde la región las posibilidades que la integración y la cooperación representan para Centroamérica.

Es preciso señalar que esta es la primera pandemia en ser enfrentada regionalmente en la era digital, por lo que es importante resaltar la implementación de algunas acciones exitosas: la primera, la disposición de los presidentes y jefes de Estado para sesionar virtualmente y poder tener la capacidad de atender rápidamente la contingencia sanitaria5.

Un segundo elemento importante en esta transformación digital, fue la incorporación de la firma digital para agilizar la gestión de la institucionalidad. Además, se diseñó una plataforma de información y coordinación a cargo de la Secretaría General que posibilitó el envío de mensajes informativos, preventivos y educativos (vía WhatsApp). El propósito era mantener informada a la población con datos regionales y por país sobre las cifras oficiales del número de casos, las medidas de prevención, los números de emergencia que los países miembros del SICA habilitaron, así como una sala de prensa del SICA con toda la información relevante (Solano, Artavia, Rodríguez, 2021). El salto “obligado” al mundo digital, facilitó la relación entre las instancias de la institucionalidad, al permitir una más rápida coordinación y la toma de decisiones más ágil y oportuna.

Es evidente que la pandemia puso a prueba no solo a las instancias regionales, sino también la capacidad y voluntad de los países para coordinar y articular planes conjuntos. Las respuestas nacionales y la implementación de algunas medidas generaron roces entre países, sobre todo en las vinculadas con los cierres y restricciones en fronteras y aeropuertos, lo que se tradujo también en el impedimento de entrada de personas trabajadoras migrantes, por ejemplo. En este sentido y en el marco de la institucionalidad regional, un aspecto positivo que debe señalarse es la coordinación en la actuación de los gobiernos para “limar asperezas” y posibilitar la búsqueda de soluciones alternativas; de igual manera, se propició el intercambio de experiencias relacionadas con las respuestas que a nivel nacional se tenía frente a los efectos de la pandemia. De esta manera, la institucionalidad regional permitió fortalecer y abrir espacios para el diálogo y la colaboración, así como la discusión al más alto nivel político, que son las cumbres presidenciales.

La institucionalidad centroamericana ha logrado avances importantes a partir de la creación de nuevas instancias regionales y la aprobación de medidas encaminadas a mejorar y fortalecer la gestión institucional. Existe una mejor coordinación de la agenda regional, producto del esfuerzo de la Secretaría General para armonizar las políticas regionales con enfoques intersectoriales, a partir los lineamientos establecidos en el Marco de la Agenda de Acción Estratégica Priorizada del SICA (Solano, Artavia, Rodríguez, 2021).

Es posible pensar que esta nueva crisis, provocada inicialmente por temas sanitarios, abra las posibilidades para reflexionar sobre las transformaciones necesarias y que aún están pendientes de resolver. De acuerdo con Caldentey (2022) el SICA sufre del debilitamiento y erosión en su integración, producto de una crisis multidimensional; los Acuerdos de Esquipulas (firmados en 1989), “que sirvieron para avanzar en la paz, ya no parecen funcionales en un entorno que ha cambiado drásticamente. Los países centroamericanos necesitan un nuevo paquete de consensos y principios sobre los que construir su respuesta a un nuevo escenario de desarrollo” (p. 51).

En este sentido, el recién electo secretario general del SICA, señor Werner Vargas Torres, en el marco de la Conferencia sobre el futuro de Centroamérica, manifestó:

Los retos transnacionales exceden las capacidades individuales de los Estados, por lo tanto la integración centroamericana no es una remembranza de nuestra época federalista, sino un imperativo categórico y pragmático que nos permite hacer frente a estas realidades … Nuestra aspiración es vivir en paz y armonía. La unión es nuestro medio para alcanzar los intereses comunes, a partir de nuestras similitudes, arraigando así nuestra identidad regional. (Sistema de la Integración Centroamericana, 2022)

La sindemia por la COVID-19 representa una oportunidad para analizar desde la región las posibilidades que el sistema otorga para mejorar los mecanismos de cooperación entre países e internacional, así como para valorar la incidencia que el proceso de integración tiene en el bienestar de las sociedades centroamericanas, objetivo prioritario de todos los Estados nacionales. En ese sentido, el Secretario General, como una de sus principales tareas señaló:

Cohesionar a la institucionalidad del SICA a través de una comunicación más fluida, franca y asertiva que promueva un trabajo colaborativo más eficaz y articulado entre los principales Órganos, permitiendo con ello que la población conozca inequívocamente los beneficios de la integración centroamericana. (Secretaría General SICA, 2022a)

Una de las primeras acciones dadas a conocer por el señor Vargas Torres luego de su juramentación es promover un proceso de planificación institucional de carácter inclusivo y participativo con diferentes actores vinculados al proceso de integración. Tales aportes se incorporarán al trabajo que la Secretaría General desarrollará en los próximos cuatro años (Secretaría General SICA, 2022b).

De acuerdo con Solano, Artavia y Rodríguez (2021), el incremento de las alianzas con socios estratégicos, han implicado esfuerzos importantes encaminados a la sostenibilidad y fortalecimiento de las capacidades regionales y ha permitido a lo largo del tiempo, desarrollar proyectos y ejecutar acciones en diversas áreas temáticas, por lo que conviene en este contexto pandémico, mejorar la gestión de la cooperación internacional, que permita una mejor distribución y priorización de los recursos extrarregionales. De acuerdo con Bitar y Zovato, “la salida de esta crisis no pasa por respuestas nacionalistas de corte aislacionista, sino por una mayor coordinación a nivel global, acompañada de una arquitectura internacional multilateral renovada y fortalecida” (p. 20).

Aun cuando desde la fundación del SICA, la cooperación internacional ha favorecido principalmente las agendas ambiental y económica, es importante reconocer el impulso brindado a proyectos y actividades específicas en materia social. En este punto y en vista de los desafíos planteados por la pandemia y dado que la región es altamente dependiente de este tipo de aportes, conviene reflexionar sobre una definición estratégica para buscar socios cooperantes que apoyen la definición temática y las prioridades que los países integrantes del SICA han identificado.

El escenario post pandemia se presenta complejo y desafiante, por lo que todo esfuerzo deberá estar concentrado en la búsqueda de soluciones conjuntas a los problemas compartidos. Centroamérica tiene la oportunidad de repensar la integración y la cooperación y plantearse un futuro en común a partir de acuerdos regionales y un diálogo que posibilite la incorporación de nuevos actores sociales.

Referencias bibliográficas

Barbé, E. (1995). Barbé Esther. Relaciones Internacionales. Tecnos, Madrid.

Barbé, E. (2004). Orden internacional: ¿uno o varios? Neoimperialismo, caos y posmodernidad. Recuperado en https://www.ehu.eus/documents/10067636/10729590/2004-Esther-Barbe-Izuel.pdf/1a328769-643d-d700-3060-61f078f6c27e?t=1539186366000

Barbé, E. (2020). El invierno que no llegó: El orden internacional en tiempos de pandemia. http://www.revista-redi.es/es/articulos/el-invierno-que-no-llego-el-orden-internacional-en-tiempos-de-pandemia/

Barragán, M. (ed.) (2021). El mundo poscovid-19: ¿cambio de paradigma? Anuario 2021. Latinoamérica 21 y Fundación Konrad Adenauer. https://latinoamerica21.com/es/anuario-l21-el-mundo-poscovid-19-cambio-de-paradigma/

Bitar, S. y Zovato, D. (2021). América Latina. Los cambios pospandemia. IDEA International. https://www.idea.int/es/news-media/news/es/am%C3%A9rica-latina-los-cambios-postpandemia

Busso, A. (comp.). (2020). Relaciones internacionales en tiempos de pandemia. Centro de Investigaciones en Política y Economía Internacional (CIPEI). https://rephip.unr.edu.ar/handle/2133/18304

Caldentey, P. (2022). América Central: fin de ciclo, ¿nuevos consensos?. Nueva Sociedad. Julio-Agosto 2022. No. 300. https://nuso.org/articulo/america-central-fin-de-ciclo-nuevos-consensos/

CEPAL (2022). Una década de acción para un cambio de época. Quinto informe sobre el progreso y los desafíos de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible en América Latina y el Caribe. https://www.cepal.org/es/publications

Cerezo, V. (2020). Carta por el futuro de la integración centroamericana. https://www.sica.int/integracion/2020/carta

Delgado, J. (2014). Integración formal, integración real y sociedades civiles en la Centroamérica actual, en: Casa Común e Integración Regional. 1ra. Ed. Lara Segura & Asociados. Costa Rica.

Delgado R., J. (2011). Supranacionalidad y libre comercio en Centroamérica: De la ilusión comunitaria a la realidad multilateral. https://www.academia.edu/12413352/Supranacionalidad_y_libre_comercio_publ._2011

El Espectador. (2020). COVID-19, no le digamos pandemia sino sindemia. https://www.elespectador.com/salud/covid-19-no-le-digamos-pandemia-sino-sindemia-article/

Grasa, Rafael. (2014). Neoliberalismo e institucionalismo. La reconstrucción del liberalismo como teoría sistémica internacional. En Del Arenal, Celestino y Sanahuja, José Antonio. Teoría de las Relaciones Internacionales. Tecnos.

Medina B., A. (2021). El avance de la Agenda 2030 para el desarrollo. https://mail.icefi.org/blog/el-avance-de-la-agenda-2030-para-el-desarrollo

Mora A., J. (2014). A manera de conclusión: Los desafíos de la integración regional centroamericana: Un intento por vislumbrar las perspectivas futuras. En Willy Soto Acosta y Max Sáurez Ulloa, Centroamérica: Casa común e integración regional. http://biblioteca.clacso.edu.ar/gsdl/collect/clacso/index/assoc/D9707.dir/CentroamericaCasaComun.pdf

Morales-Camacho, M. (2021). 2021: ¿El inicio de la postpandemia? Relaciones Internacionales, 94(1). https://www.revistas.una.ac.cr/index.php/ri/article/view/15548

Programa Estado de la Nación. (2021). Sexto Estado de la Región 2021: Versión ampliada / Programa Estado de la Nación. San José, Costa Rica: CONARE - PEN, 2021. https://repositorio.conare.ac.cr/handle/20.500.12337/8115

Salguero O., O. (2020). Webinar: Escenario de la Integración Centroamericana ante la COVID-19. Facebook. https://www.facebook.com/watch/?v=1278354915834786

Secretaría General del Sistema de la Integración Centroamericana. (2018). Visión estratégica 2017-2021 de la SG-SICA. https://www.sica.int/documentos/vision-estrategica-2017-2021-de-la-sg-sica_1_111508.html

Secretaría General del Sistema de la Integración Centroamericana. (2022a). Mensaje Secretario General. https://www.sica.int/noticias/parlamento-centroamericano-juramenta-al-secretario-general-del-sica-werner-isaac-vargas-torres_1_130651.html

Secretaría General del Sistema de la Integración Centroamericana. (2022b). Secretario General del SICA hace llamado a Secretarías, Órganos e Instancias del SICA a trabajar de forma articulada y fortalecer el diálogo. https://www.sica.int/noticias/secretario-general-del-sica-hace-llamado-a-secretarias-organos-e-instancias-del-sica-a-trabajar-de-forma-articulada-y-fortalecer-el-dialogo_1_130569.html

Sistema de la Integración Centroamericana. (SICA). (2020a). Declaración de los efjes de Estado y de Gobierno de Belice, Costa Rica, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá y República Dominicana ante la pandemia de COVID-19. https://www.sica.int/documentos/declaracion-de-los-jefes-de-estado-y-de-gobierno-de-belice-costa-rica-guatemala-honduras-nicaragua-panama-y-republica-dominicana-ante-la-pandemia-de-covid-19_1_121406.html

Sistema de la Integración Centroamericana. (SICA). (2020b). Plan de Contingencia Regional. https://www.sica.int/coronavirus/plan

Sistema de la Integración Centroamericana. (2022). Mensaje del señor Warner Vargas Torres, Secretario General en la Conferencia sobre el futuro de Centroamérica. https://twitter.com/sg_sica/status/1561874156978855936?ref_src=twsrc%5Etfw%7Ctwcamp%5Eembeddedtimeline%7Ctwterm%5Escreen-name%3Asg_sica%7Ctwcon%5Es1

Solano, G., Artavia, A. y Rodríguez, P. (2021). Integración regional en Centroamérica: Evolución reciente y capacidades para la implementación de acciones regionales. CONARE-PEN 2021

Solano Aguilar, G. y Artavia-Medrano, A. (2020). El SICA y la Centroamérica del Bicentenario: Institucionalidad y fortalecimiento de la gobernanza regional. http://izcande.com/download/free/Centroame%CC%81rica%20de%20camino%20al%20Bicentenario.pdf

---

---