Resumen

En los últimos años, la región latinoamericana ha sufrido profundos impactos como consecuencia de transformaciones sistémicas asociadas al debilitamiento de la economía, la pandemia del covid-19, la guerra comercial entre China y Estados Unidos e incluso el surgimiento de nuevos conflictos. Este escenario supone importantes desafíos, especialmente para países pequeños de la región como Panamá y Ecuador, los cuales han implementado estrategias de articulación en materia comercial con la República Popular China (RPC) a través de los tratados de libre comercio (TLC). No obstante, dichas estrategias se vislumbran también como mecanismos de contención frente al escenario de crisis e incertidumbre que caracteriza actualmente al sistema internacional. El artículo hace un análisis en torno al proceso de negociación de TLC por parte de Panamá y Ecuador con China, instrumentos que se enmarcan en la estrategia Commercial Diplomacy como formato exclusivo de negociación y de relacionamiento con diversos socios estratégicos. Se argumenta que, dada la condición de vulnerabilidad de los países pequeños en torno a las recientes transformaciones globales, estos han decidido implementar estrategias adaptativas y de contención con China en la agenda comercial.

Palabras clave: China; economía política internacional; Ecuador; Panamá; países pequeños; tratados comerciales.

Abstract

In recent years, the Latin American region has suffered profound impacts because of systemic transformations such as the weak global economy, the Covid-19 pandemic, the trade war between China and the United States and even the emergence of new conflicts. This scenario implies challenges, especially for small countries in the region, such as Panama and Ecuador, which have implemented trade coordination strategies with the People’s Republic of China through free trade agreements. However, these strategies are also seen as containment mechanisms in the face of the scenario of crisis and uncertainty that characterizes the international system. The article analytically reflects on the FTA negotiation process by Panama and Ecuador with China, instruments that are part of the Commercial Diplomacy strategy as an exclusive format of negotiation and relationship with various strategic partners. The article argues that, given the vulnerability of small countries regarding recent global transformations, they have decided to implement adaptive and containment strategies with China on the commercial agenda.

Keywords: China; Ecuador; International Political Economy; Panamá; Trade agreements; Small countries.

Introducción

El presente artículo reflexiona sobre el marcado interés de algunos países pequeños, como Ecuador y Panamá, en establecer tratados de libre comercio (TLC) bilaterales con la República Popular China (RPC), instrumentos enmarcados en su estrategia Commercial Diplomacy como formato exclusivo de negociación y de relacionamiento con diversos socios estratégicos. Se propone que países como Panamá y Ecuador han decidido realizar este tipo de negociaciones con la RPC como una estrategia de articulación en la economía global. No obstante, dichas decisiones se aproximan a una estrategia de contención implementada por estos países frente al escenario de crisis e incertidumbre que caracteriza al sistema internacional, cuyos efectos persisten en el ámbito doméstico y regional. Se concluye que, si bien ambos países sugieren una agenda inicial de negociaciones con la RPC, conforme las rondas avanzan, tanto Panamá como Ecuador no logran articular temas estratégicos para sus intereses nacionales.

La primera parte del artículo aborda el marco conceptual a partir de una aproximación analítica sobre las diversas perspectivas de los Estados pequeños. La segunda parte presenta la metodología y las técnicas de recopilación de información aplicadas. La tercera y la cuarta sección analizan las relaciones políticas y comerciales entre Panamá y Ecuador con la RPC, con énfasis en el proceso de negociación del TLC bilateral. Finalmente, el acápite aborda las principales conclusiones del estudio.

El debate conceptual sobre los países pequeños: una aproximación

La literatura académica sobre países pequeños (Commonwealth Secretariat, 1997; Herrera-Vinelli, 2021; Salgado, 2015) ha sido analizada desde diferentes perspectivas, lo cual ha generado debates acerca de su ambigua definición. En primer lugar, se ha planteado que la condición de país pequeño está determinada por factores como la población, el tamaño geográfico y el Producto Interno Bruto (PIB) per capita. En general, se considera a un país pequeño cuando su población es inferior al millón y medio de habitantes (Sutton, 2011).

Ahora bien, autores como Smith (2010) y Baher (2021) argumentan que más allá de las condiciones demográficas y geográficas, los países pequeños pueden ser catalogados así en función de sus limitaciones y oportunidades en el sistema internacional. La perspectiva neorrealista plantea que los países pequeños no tienen la capacidad de influir o modificar el sistema, lo cual lleva a aplicar el concepto de país pequeño de manera conductual, sin basarse necesariamente en sus características demográficas y geográficas (Waltz, 1999).

Por su parte, en escenarios de dependencia entre los Estados, los mencionados países pequeños actúan de conformidad con su inherente debilidad, subordinados constantemente a los intereses estratégicos de las grandes potencias como un mecanismo para asegurar su propia existencia (Salgado, 2015). Desde esta perspectiva, se entiende a los países pequeños como actores vulnerables que establecen vínculos políticos y económicos asimétricos y donde los costos y beneficios no están garantizados para las partes (Herrera-Vinelli, 2021).

Así, uno de los objetivos de este estudio es analizar los casos de Ecuador y Panamá en torno al establecimiento de los TLC con la RPC. Al respecto, Herrera-Vinelli (2021) señala que:

El gigante asiático ha optado por los TLC como una herramienta potencial que no se ha basado únicamente en la apertura como mecanismo complementario de liberalización comercial al sistema multilateral de la OMC, sino como un instrumento de política exterior para acumular poder e influencia (Herrera-Vinelli, 2021, p. 45).

De esta manera, la propuesta resulta pertinente para comprender la influencia y posicionamiento de actores como la RPC en la agenda comercial que, aunque siguen siendo emergentes cuentan con mayor poder en las estructuras económicas globales. Por su parte, Ecuador y Panamá han fortalecido los lazos políticos y comerciales con dicho país asiático, pero al mismo tiempo su condición de países pequeños pone en evidencia su vulnerabilidad y “asimetría de poder” (Herrera-Vinelli, 2021) en las negociaciones comerciales en diversas dimensiones, como será analizado más adelante.

Metodología

La metodología propuesta para el estudio se basó en una investigación descriptiva y analítica que involucró la aplicación de técnicas de recopilación de datos primarios y secundarios. Estas fuentes incluyen la revisión y sistematización de informes gubernamentales, revistas especializadas y análisis de bases de datos. Esta información se procesó en función del análisis estadístico descriptivo de los datos utilizando herramientas como gráficos, tablas y medidas de tendencia central a partir de información sobre importaciones y exportaciones durante el período 2017-2022.

A su vez, se aplicó el análisis documental sobre el proceso de negociación de los TLC de Ecuador y Panamá con la RPC, teniendo como fuente principal los documentos oficiales de cada ronda de negociación. Esto ayudó a reflexionar acerca de la evolución de las relaciones políticas y comerciales entre dichos países y la RPC.

Por su parte, la selección de los casos de estudio se basó en las aproximaciones conceptuales mencionadas en el apartado anterior y se complementó con la idea de Bértola y Ocampo (2010) sobre los países latinoamericanos caracterizados por tener una estructura productiva comercial basada en la exportación de commodities, la vulnerabilidad ante los impactos de los ciclos económicos internacionales de las materias primas y otros aspectos fluctuantes en el mercado internacional. Esto implica que su principal fuente de ingresos provenga de la explotación de recursos naturales y, por tanto, no han logrado avanzar hacia una especialización productiva o tecnológica (Bértola y Ocampo, 2010), como el caso de Ecuador.

En el caso de Panamá además de estos elementos, se destaca capacidades más sólidas en materia comercial dada su infraestructura portuaria y su inserción en las cadenas globales de valor por la condición geoestratégica de los puertos de Balboa y Cristóbal (Herrera-Vinelli 2023). La temporalidad seleccionada corresponde a 2017-2022, lo cual permitirá examinar las tendencias y posiciones de dos países pequeños latinoamericanos con la RPC durante las rondas de negociación de los TLC.

Las relaciones políticas y comerciales entre China y Panamá

Las relaciones político-diplomáticas entre China y Panamá se consolidaron a través del Comunicado Conjunto sobre el Establecimiento de Relaciones Diplomáticas el 13 de junio de 2017 (Ministerio de Relaciones Exteriores de la República de Panamá, 2021b), siendo el segundo país centroamericano luego de Costa Rica en adoptar dicha decisión (Herrera-Vinelli, 2021). Bajo la presidencia de Juan Carlos Varela (2014-2019), ambos países afianzaron su vínculo en diversas dimensiones políticas, económicas, financieras e internacionales. Tal decisión produjo notables impactos sobre las relaciones de Panamá con Taiwán, pero además con aliados tradicionales y estratégicos como los Estados Unidos. De acuerdo con un reciente estudio: “Taiwán finalizó de inmediato todos los proyectos de cooperación bilateral y retiró a su personal diplomático y asesores técnicos del país, y agregó que no participará en alguna competencia de influencia ROC-RPC” (Herrera et al., 2021).

Por su parte, la reacción inmediata de los Estados Unidos se evidenció con la visita del exsecretario de Estado, Mike Pompeo a Panamá, la cual fue respaldada por la embajada estadounidense en dicho país, afirmando la posición estratégica de Estados Unidos con Panamá en términos de los lazos políticos y económicos (Herrera et al., 2021).

La adhesión de Panamá al proyecto One Bealt One Road (Ministerio de Relaciones Exteriores de la República de Panamá, 2021b) como primer país latinoamericano, solo meses después de consolidarse las relaciones diplomáticas con la RPC, constituye una acción contundente para mostrar la importancia de ese país asiático en el marco de los intereses de su política internacional. En este sentido, durante el mandato del expresidente Varela tuvieron lugar una multiplicidad de acuerdos bilaterales de cooperación en materia comercial, significativos para la dinamización de esta agenda. Desde esta perspectiva, se puede mencionar, por ejemplo, el Memorando de Entendimiento entre el Ministerio de Comercio e Industria de la República de Panamá y el Consejo Chino para la Promoción del Comercio Internacional, a través del cual se establecen por primera vez las comisiones mixtas para las cooperaciones económicas, comerciales y de inversión, instrumento suscrito el 17 de noviembre de 2017.

Dicho documento estuvo orientado a la aplicación y el cumplimiento de convenios bilaterales en materia de economía, comercio e inversión; la revisión de avances en proyectos de cooperación y el desarrollo de las relaciones bilaterales en los ámbitos de competencia y la solución de controversias a través de consultas amistosas (Ministerio de Relaciones Exteriores de la República de Panamá, 2021a). Dicho mecanismo resulta fundamental para gestionar el comercio exterior, dado que consiste en una plataforma técnica y política de diálogo, cooperación y generación de iniciativas en este ámbito.

Por su parte, el Memorándum de Entendimiento para la Cooperación en Zonas Económicas y Comerciales entre el Ministerio de Comercio e Industrias de la República de Panamá y el Ministerio de Comercio de la República Popular China, suscrito el 17 de noviembre de 2017 (Ministerio de Relaciones Exteriores de la República de Panamá, 2017b) destaca uno de los aspectos más relevantes: la asistencia técnica para capacitar al personal panameño en la promoción de las ZEE, el desarrollo de iniciativas conjuntas para atraer inversión a dichas zonas y el intercambio de información sobre políticas, normas y regulaciones en materia económica y comercial. Además de la consolidación de estas áreas, el acuerdo no se limita a la logística, almacenaje, procesamiento, manufactura, industrias y alta tecnología entre los principales sectores (Ministerio de Relaciones Exteriores de la República de Panamá, 2017b).

Las ZEE constituyeron “la plataforma de la modernización de China y el pivote del incremento de la competitividad de las regiones al alentar la inversión privada” (Hernández Rodríguez, 2019). Estas zonas surgieron en el contexto de expansión de apertura y modernización de China con el modelo open doors policy implementado por Deng Xiaoping a finales de la década de los setenta.

En el caso de la RPC, el éxito de dichas zonas consistió en introducir capital extranjero en las joint venture, las cuales aportaron sustantivamente a la atracción de capital extranjero y, a su vez, incorporaron capital chino (Hernández Rodríguez, 2019). Este proceso significó un aporte sustantivo a la inserción de China en la economía global y su posicionamiento como una potencia emergente por diversos mecanismos como la internacionalización del Renmimbi.

No obstante, uno de los acuerdos medulares con el cual se formaliza el interés de ambos países por avanzar en materia comercial es el Memorando de Entendimiento entre el Ministerio de Comercio e Industrias de la República de Panamá y el Ministerio de Comercio de la República Popular China para el inicio del Estudio Conjunto de Factibilidad para un Acuerdo de Libre Comercio entre Panamá y China de 2017.

Con este instrumento se esperaba que ambos países pudieran adoptar decisiones concretas y estratégicas en torno a los futuros planes de trabajo a ejecutar y consolidar negociaciones más eficientes (Ministerio de Relaciones Exteriores de la República de Panamá, 2017a). Uno de los aspectos representativos de dicho acuerdo consiste en “fortalecer la cooperación bilateral para construir conjuntamente el cinturón económico de la Ruta de la Seda y la Ruta Marítima de la Seda del siglo XXI, mediante el fomento de lazos comerciales y económicos más estrechos” (Ministerio de Relaciones Exteriores de la República de Panamá, 2017a, p.1). En este sentido, se evidencia la manera en la que la RPC potencia este tipo de acuerdos para incluir temáticas estratégicas desde su perspectiva transregional, asociada a iniciativas y proyectos como la Ruta Marítima de la Seda. Otros dos instrumentos adicionales en materia comercial fueron suscritos bajo la presidencia de Juan Carlos Varela.

El primero, el Memorando de Entendimiento entre el Ministerio de Comercio e Industrias de la República de Panamá y el Ministerio de Comercio de la República Popular China sobre Cooperación en el Comercio de Servicios, del 3 de diciembre de 2018. Este promueve la cooperación de las asociaciones industriales, de los sectores privados y la realización de actividades para promover servicios; así como el intercambio datos y la facilitación del comercio de servicios en sectores estratégicos (Ministerio de Relaciones Exteriores de la República de Panamá, 2018a).

El segundo, el Memorando de Entendimiento entre el Ministerio de Comercio e Industrias de la República de Panamá y el Consejo Chino para el Fomento del Comercio Internacional (CCPIT) sobre la Co-organización de la XIII Cumbre Empresarial China-LAC, del 03 de diciembre de 2018. Esta instancia fue creada por el Consejo Chino para el fomento del comercio internacional en el año 2007 (Ministerio de Relaciones Exteriores de la República de Panamá, 2018b). Así, la RPC se constituye en un socio estratégico del Canal de Panamá (Herrera-Vinelli 2023).

Como se aprecia en el Gráfico 1, durante el periodo anterior a las negociaciones bilaterales del TLC, el comercio bilateral presentaba uno de los valores más bajos con USD 2900 millones dólares en el año 2016. Luego, esta cifra presenta un notable crecimiento desde el año 2017, a partir del cual tienen lugar los acuerdos para avanzar en la agenda de negociación del mencionado instrumento. No obstante, el crecimiento alcanzado en esos años se desploma de nuevo con el valor más bajo registrado para el año 2021. Una de las variables externas que sin duda explica este comportamiento consiste en la crisis pandémica, la cual golpeó duramente a las economías latinoamericanas. Sin embargo, las cifras del intercambio bilateral muestran un bajo crecimiento en general.

Gráfico 1. Comercio bilateral China-Panamá. Periodo 2010-2021 (millones de USD)

Fuente: elaboración propia con base en UN Comtrade Database, 2022.

El proceso de negociación del TLC entre la República Popular China y Panamá

El Memorando de Entendimiento entre el Ministerio de Comercio e Industrias de la República de Panamá y el Ministerio de Comercio de la República Popular China para el inicio del Estudio Conjunto de Factibilidad para un Acuerdo de Libre Comercio entre Panamá y China fue suscrito el 17 de noviembre de 2017. A través de este, se concretaron las acciones conjuntas para ejecutar el estudio de factibilidad, incluyendo sectores de interés común. Si bien, ello constituyó un interés mutuo, hay que destacar que este consiste en un formato de negociación exclusivo de China con sus principales socios comerciales.

Como señala el estudio de Zeng (2010, 636 citado en Herrera-Vinelli, 2021), el cual sintetiza la relevancia que han adquirido los TLC para China en los albores del siglo XXI, “desde el año 2000, mientras perseguía activamente la liberalización del comercio, China parece haber llegado a observar los acuerdos de libre comercio como un instrumento útil para lidiar con las relaciones comerciales con sus principales socios regionales [y globales]” (p. 44). A continuación, se presenta una sistematización sobre los ámbitos de la negociación bilateral entre China y Panamá con miras a la suscripción de un TLC.

Tabla 1. Rondas de negociaciones del TLC China y Panamá

Ámbitos	Primera ronda de negociaciones (del 09 al 13 de julio de 2018)	Segunda ronda de negociaciones (del 20 al 24 de agosto de 2018)	Tercera ronda de negociaciones (del 09 al 13 de octubre de 2018)	Cuarta ronda de negociaciones (del 19 al 24 noviembre de 2018)	Quinta ronda de negociaciones (del 24 al 26 de abril de 2019)
Comercio de bienes	No se efectúa una negociación como tal, se analizan las propuestas de ambas partes. Para productos agrícolas e industriales se establecieron los siguientes plazos: inmediato, 5 años, 10 años, más de 10 años y exclusión.	Intercambio inicial de listas de productos. Negociación de solicitud de mejoras de listas de productos. Las sensibilidades agrícolas, agroindustriales e industriales presentadas por las empresas fueron incluidas en la oferta de Panamá.	China ha indicado líneas en desgravación en 15 años, movido ciertas líneas que estaban en exclusiones a canastas de desgravación.	Se mantienen todas las sensibilidades presentadas (productos agrícolas e industriales). Negociación lenta en acceso a mercados.	Presentación de contraofertas en listas de bienes evaluadas por las partes. Posibilidades de obtener acceso unilateral para Panamá. Negociación muy lenta en el área de acceso a mercados.
Reglas de origen	Panamá presentó su propuesta del certificado de reexportación.3	China presentó una norma de origen general para aplicar que luego fue negociada. Una vez que se aceptara la negociación de reglas específicas, dependiendo de cada sector, produjo un proceso de consultas del Gobierno chino a sus empresas. Creación de un comité de reglas de origen e inclusión de certificado de reexportación.	Panamá reitera propuesta del Certificado de Reexportación.	Evaluación por parte de China de la propuesta panameña sobre certificado reexportación.	Avance mínimo.
Comercio de servicios	Revisión de textos normativos. China mantiene postura cerrada en el ámbito de la negociación de comercio de servicios.	Afectado por las restricciones que China mantiene en el comercio de servicios. (servicio transfronterizo, consumo en extranjero, presencia comercial y presencia física.	Continúan las posiciones de China en torno a las restricciones en el comercio de servicios. No hay avances significativos.	Panamá incorpora un capítulo de servicios financieros. China accedió a este capítulo.	Se mantiene la postura de Panamá para la negociación de un capítulo de servicios financieros. China: única negociación con Corea Sur.
Definiciones legales	Se incorporan normativas sobre la comisión administrativa del tratado, así como los mecanismos de solución de diferencias.	Se incorporan normativas sobre la comisión administrativa del tratado, así como los mecanismos de solución de diferencias.	Presentación de provisiones iniciales y finales (institucionalidad).	X	X
Propiedad intelectual	China propuso un texto preliminar. Panamá propone un capítulo más consolidado.	Propuesta de Panamá sobre esta temática en análisis (basada en principios rectores de la OMC). Mecanismos de protección de bienes originarios.	Se informa que este capítulo está cerrado, hay avances. Acuerdos sobre recursos genéticos, observancia de TRIPS y legislación panameña.	En el informe se establece que el capítulo de la negociación ya se encuentra acordado.	X
Comercio electrónico	Análisis de texto por las partes. Evaluación de reconocimiento de las firmas electrónicas.	Texto en revisión. Evaluación de reconocimiento mutuo de certificados digitales.	X	X	X
Procedimientos aduaneros y facilitación del comercio	Revisión de textos. China estaba en proceso de restructuración de aduanas; por tanto, se avanzará conforme el mismo.	Análisis de propuesta de Panamá sobre el uso del certificado de reexportación. Avance del 80 % en lo referente a las resoluciones anticipadas, riegos en procedimientos aduaneros e implementación de procesos automatizados.	Análisis de la propuesta de Panamá sobre uso del certificado de reexportación.	Diferencias de los países en torno al caso de las resoluciones anticipadas; se busca homologación de los sistemas.	Continua discusión sobre caso de las resoluciones anticipadas; se busca homologación de los sistemas y se continúa analizando el tema del certificado de reexportación propuesto por Panamá.
Inversiones	Evaluación de requisitos especiales para la inversión, debido a ciertas restricciones que existen en la RPC.	El objetivo es garantizar una protección adecuada y atraer inversión china al país. El texto mantiene mucha similitud con el TPP.	Reservas como el Canal de Panamá, fronteras, entre otros.	Panamá presenta reservas al texto de negociación, no se especifican los ámbitos .	Panamá presenta nuevamente reservas al texto de negociación, no se especifican los ámbitos.
Movimiento de personas naturales	X	En análisis la propuesta de la RPC sobre requisitos migratorios.	En análisis propuesta de la RPC sobre requisitos migratorios.	China aceptó los plazos para la obtención de requisitos migratorios.	X
Obstáculos técnicos al comercio y políticas de competencia	Avances en texto por las partes (no se aclaran temas).	Avances en texto por las partes (no se aclaran temas).	Avances en texto por las partes (no se aclaran temas).	En avance.	Medidas propuestas por Panamá fueron aceptadas (no se especifica qué medidas).
Cooperación económica	X	X	X	Centrada en C+T. Incluye institutos académicos, centros de estudios e investigación e instituciones públicas.	Centrada en C+T. Incluye institutos académicos, centros de estudios e investigación e instituciones públicas.

Fuente: elaboración propia con base en informes de negociación de rondas comerciales disponibles en la Cámara de Comercio, Industrias y Agricultura de Panamá (2021). https://www.panacamara.com/

Pese a los esfuerzos presentados a partir de cinco rondas de negociaciones, el TLC entre China y Panamá, iniciado en la presidencia de Juan Carlos Varela, no logró consolidarse en su gobierno ni tampoco en la actual presidencia de Luis Cortizo (2019-2024).

De acuerdo con un reciente informe: “los representantes comerciales panameños se reunieron con sus homólogos chinos en Beijing [sic] para lo que se anunció como la quinta y última ronda de negociaciones hacia un tratado de libre comercio (TLC) entre ambos países” (Diálogo Chino, 2022). Si bien se denotan avances a nivel técnico, no se evidencia la adopción de decisiones definitivas. Por el contrario, las negociaciones muestran avances mínimos.

En cuanto al comercio de bienes, si bien se logra un acuerdo de desgravación arancelaria de hasta 15 años y se presenta y evalúa la lista de bienes de las partes, la negociación es muy lenta en el acceso a los mercados. De manera similar, el capítulo sobre servicios financieros (esencial para Panamá) presentó avances mínimos en torno a determinadas restricciones de China durante la negociación de este capítulo. En cuanto a reglas de origen, desde la primera ronda de negociaciones, Panamá propuso la implementación del certificado de reexportación, no obstante, esta iniciativa no avanzó y quedó bajo análisis de la RPC. Particularmente, en la segunda ronda la RPC propuso implementar una regla general para ser negociada, sin embargo, hasta la quinta ronda, Panamá insiste en su propuesta. Uno de los ámbitos que mayor avance presenta es el relacionado con la propiedad intelectual, pues aunque no se señalan los temas, sí se especifican avances, inclusive el cierre de la negociación para la cuarta ronda.

Después de un largo periodo de negociaciones en suspenso (desde el 2019), surge una de las recientes iniciativas panameñas a través de la declaración del presidente Cortizo, durante su participación en la IX Cumbre de las Américas efectuada en el año 2022, espacio en el cual afirmó que su gobierno reanudaría los diálogos con la RPC en torno al TLC (TVN noticias, 2022).

Al respecto, señala:

Este proceso tiene que reorientarse más hacia el sector agrícola desde el punto de vista de Panamá… Aunque somos un país pequeño hemos podido negociar [de tú a tú] con grandes potencias como Estados Unidos, y haremos lo mismo con China (Diálogo Chino, 2022).

A diferencia del expresidente Varela, quien afianzó al máximo nivel las relaciones con China, llegando a suscribir 47 acuerdos bilaterales en diversos ámbitos tales como diplomacia, la Franja y la Ruta de la Seda, marina mercante, transporte aéreo, cooperación para el desarrollo humano, cooperación para el desarrollo, infraestructura, energía eléctrica, economía, sector agrícola, sector fitosanitario, bancario, aduanas, turismo, cooperación en zonas económicas y comerciales, ciencia, tecnología e innovación (Herrera et al., 2021), el presidente Cortizo reorientó los esfuerzos de su política exterior hacia los Estados Unidos, un aliado tradicional, político y económico.

Como muestra de lo anterior, varios proyectos chinos en Panamá se detuvieron, por ejemplo la construcción de un ferrocarril por un monto de USD 4000 millones; la construcción de una embajada china en el puerto de Panamá y licitaciones en el sector portuario (Diálogo Chino, 2022). No obstante, es importante señalar que también se inició el proceso para extender el plazo de operaciones de la compañía china PANAMA PORTS COMPANY en Panamá, lo cual fue autorizado por la Autoridad Marítima de Panamá mediante Resolución J. D. N.º 043-2021 (previo criterio emitido por la Contraloría General), para operar los puertos de Balboa y Cristóbal hasta el 31 de enero de 2047, decisión duramente criticada por diversos sectores políticos en dicho país (Herrera-Vinelli, 2023).

Las relaciones políticas y comerciales entre China y Ecuador

Las relaciones político-diplomáticas entre la RPC y la República de Ecuador se formalizaron en el año 1980, mediante la ejecución del Comunicado Conjunto de Establecimiento de Relaciones Diplomáticas, el cual fue firmado en diciembre de 1979 en la ciudad de Nueva York. No obstante, fue hasta el inicio del nuevo milenio cuando las interacciones entre estos dos Estados comenzaron a experimentar un notable incremento (Guzmán y Sánchez, 2020). A partir del año 2008, China modificó su enfoque de política exterior en relación con América Latina, al impulsar una serie de proyectos en diversos ámbitos de colaboración regional.

De manera relevante, Carranco Paredes (2018) y Jepson (2019) han identificado una correlación significativa entre el surgimiento de modelos de desarrollo endógenos en la región sudamericana y las alternativas de financiamiento que China ha ofrecido en contraposición a las opciones tradicionales. Además, es importante destacar que el comercio entre la RPC y la región se ha intensificado considerablemente, posicionándose como el primer o segundo socio comercial de la mayoría de los países de América Latina (León-Manriquez y Hearn, 2011).

En este contexto, Ecuador no ha sido una excepción, pues ha diversificado su comercio al ampliar su cartera financiera y fortalecer sus relaciones de cooperación con la RPC. Al respecto, la presidencia de Rafael Correa (2007-2017) introdujo un cambio significativo en la política y la economía de Ecuador. Su administración adoptó políticas de planificación basadas en el concepto de “Buen Vivir” o Sumak Kawsay (SENPLADES, 2009), las cuales incluyeron la redacción de una nueva Constitución en el 2008, medidas como la repatriación de reservas monetarias internacionales y la declaración de recursos estratégicos subterráneos en el territorio nacional, lo que propició un incremento en la inversión pública y social (CEPAL, 2015). Durante dicho período, se hizo evidente el incremento de la influencia de la RPC en Ecuador, pues pasó a ocupar el tercer lugar como socio comercial, con un intercambio comercial bilateral que alcanzó los USD 3.826 millones en el 2015 (Gráfico 2).

Ecuador, por su parte, se consolidó como un socio estratégico para China en términos de suministro de recursos energéticos en América Latina, transformándose en uno de los principales destinos para la inversión y financiamiento chino en la región. Más de 90 empresas chinas realizaron inversiones en Ecuador, participando activamente en proyectos de gran envergadura, como la construcción del sistema integrado de seguridad ECU911 y la central hidroeléctrica más grande del país, Coca Codo Sinclair. Este último proyecto fue inaugurado durante la visita oficial del presidente Xi Jinping en el 2015 (Herrera-Vinelli, 2021). Además, la entrada en vigor del acuerdo de exención de visados para la ciudadanía china y ecuatoriana con pasaporte ordinario en agosto de 2015 facilitó los intercambios culturales entre ambas naciones. En el mandato de Lenín Moreno (2017-2021) se llevó a cabo una visita oficial a Pekín en el 2018, durante la cual se firmó el Memorando de Entendimiento (MoU) que oficializó la adhesión de Ecuador a la Iniciativa de la Franja y la Ruta de la Seda (BRI). Este acuerdo implicó a proyectos de gran envergadura, tales como la reconstrucción del aeropuerto ‘Eloy Alfaro’ en Manta, el desarrollo de carreteras en las provincias de Esmeraldas e Imbabura al norte de Ecuador y la construcción de puentes en la provincia de Manabí. En noviembre de 2019, Ecuador se convirtió en el primer país latinoamericano en obtener la condición de miembro pleno del Banco Asiático de Inversión en Infraestructura (AIIB) y, posteriormente, se convirtió en el primer receptor de un préstamo del AIIB en la región (Ministerio de Relaciones Exteriores de Ecuador y Ministerio de Relaciones Exteriores de la República Popular China, 2018).

Durante la administración de Guillermo Lasso (2021-2023) se promovió una mayor apertura comercial e internacionalización del país, lo cual se materializó en la estrategia de suscribir un significativo número de TLC. La propuesta concreta buscaba alcanzar hasta 20 acuerdos comerciales en un período de cinco años, lo cual refleja la firme determinación del gobierno de Lasso en promover la apertura y la integración económica de Ecuador en el ámbito internacional (Secretaría de Planificación del Ecuador, 2021).

En coherencia con esta perspectiva, su gobierno firmó en el año 2020 el Memorando de Entendimiento entre Ecuador y China, sentando las bases para un futuro TLC entre ambas naciones. El objetivo de dicho acuerdo consiste en suprimir obstáculos arancelarios, desvincular la deuda relacionada con el sector petrolero y fomentar la colaboración en diversos sectores, con el propósito de estimular la recuperación económica tras la pandemia. Resulta pertinente destacar que, mientras las relaciones diplomáticas entre Ecuador y China experimentaron convergencias en diversos temas, el análisis del comercio exterior ecuatoriano con la RPC en el contexto de la pandemia revela una disminución nominal en los valores netos de exportaciones e importaciones (Gráfico 2). Sin embargo, es evidente un repunte en las importaciones ecuatorianas en el año 2021, lo cual resultó en un cambio de una balanza comercial de positiva a negativa a partir de dicho año. Este fenómeno puede explicarse como una variable explicativa del efecto pospandemia y la reactivación del comercio.

Gráfico 2. Comercio bilateral Ecuador y China. Periodo 2007-2021 (millones de USD)

Fuente: elaboración propia con base en datos del Banco Central del Ecuador.

Por su parte, el comportamiento del mercado ecuatoriano y chino puede visualizarse en los gráficos 3 y 4, en donde se identifica un incremento nominal en los flujos de comercio de todas las partidas a excepción de los años de la pandemia. No obstante, se rescata un incremento significativo en el intercambio comercial en los años 2021 y 2022. Además, cabe señalar que, el camarón ecuatoriano comienza a tener un repunte en la proporción de exportaciones hacia la RPC, seguido por el crudo de petróleo, minerales de cobre y metales preciosos, así como el banano. La RPC presenta un repunte en la exportación de automóviles y partes, infraestructura tecnológica y telefonía celular hacia Ecuador. Esto es importante mencionar en tanto que en el periodo pospandemia la balanza comercial entre Ecuador con la RPC comienza a ser deficitaria (Gráfico 2).

Gráfico 3. Principales partidas de productos exportados de Ecuador hacia la RPC (2017-2022)

Fuente: elaboración propia con base los datos del Banco Central del Ecuador.

Gráfico 4. Principales partidas de productos importados desde la RPC hacia Ecuador (2017-2022)

Fuente: elaboración propia con base en los datos del Banco Central del Ecuador.

En el ámbito analizado, es imperativo destacar que el incremento del flujo comercial entre Ecuador y China ha experimentado un notable crecimiento tras el desafío global suscitado por la pandemia. Este fenómeno, además de ser un indicador del resurgimiento económico tras la crisis sanitaria, reviste una relevancia estratégica que sirve como factor catalizador para considerar y promocionar un TLC entre ambas naciones.

El proceso de negociación del TLC entre Ecuador y la RPC

El proceso de negociación del TLC entre China y Ecuador se desplegó durante aproximadamente un año y medio, con un período de seis meses dedicados a las discusiones en las mesas técnicas de negociación. La XIV Reunión de la Comisión Conjunta de Comercio y Economía entre China y Ecuador, que tuvo lugar el 25 de febrero de 2022, constituyó un punto de partida relevante en este proceso. Durante esta reunión, se abordaron asuntos relacionados con la promoción de la cooperación en el ámbito del libre comercio y la inversión (Tabla 2). El inicio de las negociaciones tuvo lugar el 8 de febrero de 2022, cuando se firmó un Memorando de Entendimiento entre los ministros de Comercio de ambos países (Ministerio de Relaciones Exteriores de Ecuador y Ministerio de Relaciones Exteriores de la República Popular China, 2018). En julio de 2022, se llevaron a cabo múltiples rondas de negociaciones que abordaron diversos aspectos, incluyendo el acceso a los mercados, disposiciones legales, cooperación en materia de inversión, procedimientos aduaneros, entre otros.

Finalmente, el 10 de mayo de 2023, se materializó la firma del TLC, marcando el cierre exitoso de las negociaciones y abriendo nuevas perspectivas para las relaciones comerciales y económicas bilaterales entre China y Ecuador (Ministerio de Producción, Ganadería y Pesca del Ecuador, 2023).

En este punto, resulta pertinente destacar que las decisiones políticas enmarcadas en la estrategia global de la RPC para la celebración del TLC desempeñaron un papel de suma relevancia en la agilidad de la firma del tratado con Ecuador. En particular, estas decisiones se reflejaron en el ritmo de las negociaciones y en la dirección de la agenda temática, la cual fue liderada por los negociadores chinos y se sustentó en áreas en las que el país asiático había acumulado experiencia en tratados comerciales. Es así como el tratado está marcado por la ausencia de ciertos temas en el acuerdo final, por ejemplo, los servicios y ciertos aspectos de propiedad intelectual, lo cual puede explicarse en función de la experiencia y prioridades de la PRC en estas áreas y su impacto en el tratado bilateral con Ecuador.

El TLC entre Ecuador y la RPC, que comprende una amplia gama de más de 8,500 partidas de productos engloba un total de 17 disciplinas, entre las cuales se incluye un capítulo dedicado al comercio electrónico. Para Ecuador, la relevancia de este acuerdo radicó en el acceso brindado a un vasto mercado de 1,400 millones de consumidores con un creciente poder adquisitivo. El TLC regula la desgravación arancelaria que se efectuará de manera inmediata o en un plazo inferior a 10 años, abarcando el 99.6 % de la oferta exportable ecuatoriana con destino a la RPC, con la finalidad de equilibrar las condiciones de competencia respecto a otras naciones vecinas y asiáticas con acuerdos comerciales con la RPC.

En este contexto, es relevante subrayar que la RPC obtuvo exenciones para productos más industrializados, como automóviles, piezas y tecnología de infraestructura, los cuales conforman la oferta exportable hacia Ecuador (República del Ecuador y el Gobierno de la República Popular China, 2023). Es importante señalar que, a partir del año 2023, la balanza comercial de Ecuador se ha visto afectada con un incremento del déficit comercial, dado que China ha ido ampliando su presencia en diversos sectores del mercado ecuatoriano, aumentando su proporción en los segmentos mencionados.

Tabla 2. Rondas de negociaciones del TLC China y Ecuador

Fecha	Tema	Documento	Cantidad de sesiones	Sesiones
25/2/2022	XIV Reunión de la Comisión Conjunta de Comercio y Economía de China y Ecuador	Memorando de Entendimiento entre China y Ecuador sobre el Establecimiento de un Grupo de Trabajo sobre Inversión y Cooperación Económica	1	Reunión inagural virtual de alto nivel Intercambio de puntos de vista sobre la promoción de la cooperación de libre comercio, el comercio y la inversión, y el fortalecimiento de la construcción de mecanismos económicos y comerciales.
8/2/2022	Lanzamiento de negociaciones del Tratado de Libre Comercio	Memorándum de Entendimiento del Ministerio de Comercio de la República Popular China y el Ministerio de Producción, Comercio Exterior, Inversiones y Pesca de la República del Ecuador sobre el lanzamiento de las negociaciones de acuerdos de libre comercio China-Ecuador	1	Firma del Memorándum Wang Wentao, Ministro de Comercio de China Julio José Prado, Ministro de Producción, Comercio Exterior, Inversiones y Pesca
18/7/2022	Primera Ronda de Negociaciones del Acuerdo Comercial entre Ecuador y China - Virtual		2	Mesas de Acceso a Mercados y Disposiciones Legales
19/7/2022			1	Mesa de Cooperación para la Inversión
20/7/2022			1	Mesa de Procedimientos Aduaneros y Facilitación del Comercio y Reglas de Origen
25-27/07/2022			3	Mesas de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias y Cooperación Económica; de Obstáculos Técnicos al Comercio y Defensa Comercial; y, de Comercio Electrónico y Solución de Diferencias
28/7/2022			1	Negociación del Capítulo de Competencia
8 al 12/2022	Segunda, Tercera y Cuarta Ronda de Negociaciones del Acuerdo Comercial entre Ecuador y China		No reportado	No reportado
3/1/2023	Anuncio de cierre técnico de negociaciones del Acuerdo Comercial entre Ecuador y China		No reportado	Luego de 4 rondas de negociación y decenas de reuniones técnicas, los equipos de China y Ecuador cerraron, a nivel técnico, el proceso de negociación.
10/5/2023	Firma del Tratado de Libre Comercio con la República Popular China		1	Firma por parte de Guillermo Lasso, Presidente de la República del Ecuador Wang Wentao, Ministro de Comercio de China Julio José Prado, Ministro de Producción, Comercio Exterior, Inversiones y Pesca

Fuente: elaboración propia a partir de la información de Ministerio de Relaciones Exteriores de Ecuador y Ministerio de Relaciones Exteriores de la República Popular China, 2018; Ministerio de Producción, Ganadería y Pesca del Ecuador, 2023 y República del Ecuador y el Gobierno de la República Popular China, 2023.

Conclusiones

América Latina y el Caribe han sufrido impactos profundos a consecuencia de los crecientes desafíos; en particular la notable crisis en la economía internacional que supone una condición de permanente incertidumbre para los países pequeños debido a la compleja gestión del comercio exterior que depende en gran medida de condicionantes internas y externa; por ejemplo, como la volatilidad de precios de los commodities en el mercado global, la reprimarización de la matriz productiva-exportadora de los países y condiciones apremiantes para lograr una eficiente diversificación comercial como la falta de tecnología, la dotación de recursos económicos y el debilitamiento de la cooperación en sectores estratégicos de la economía.

El estudio demuestra que Panamá y Ecuador se han articulado con la RPC, orientándose al formato único y exclusivo de negociación propuesto por la segunda economía global como los TLC. Esta perspectiva, vale la pena reflexionar, se plantea como un mecanismo de articulación y contención en el escenario de creciente vulnerabilidad internacional. A partir de los resultados de investigación, se encuentra que además de sus limitantes en a escala doméstica, la creciente vulnerabilidad se prevé además en el ámbito de las negociaciones con la RPC. Si bien ambos países sugieren una agenda inicial de negociaciones, se evidencia que conforme las rondas avanzan tanto Panamá como Ecuador no logran articular temas estratégicos para sus intereses nacionales.

En concreto, en el caso de Panamá se esperaba que, como país pequeño con una posición tradicional hacia la apertura y liberalización comercial, suscriba rápidamente el TLC con lal RPC. No obstante, la complejidad de avanzar en posiciones comunes en torno a los ámbitos de las negociaciones con la RPC, las limitaciones para posicionar sus iniciativas estratégicas en las cinco rondas, el cambio de gobierno en Panamá y el decrecimiento de las interacciones comerciales, se trasladan como principales elementos explicativos, que, en parte, moldean el retroceso de las negociaciones comerciales para establecer el TLC.

En el caso de Ecuador, las agendas de negociación del TLC demuestran cómo las potencias influyentes pueden moldear acuerdos comerciales para proteger sus intereses, pero condonando una serie de beneficios para los países pequeños. En este sentido, se le ha permitido a Ecuador salvaguardar sus industrias estratégicas por 20 años, a la vez que concede exenciones para productos primarios que son la mayor oferta exportable para China.

En el contexto pospandémico, se constata un notable incremento en los flujos comerciales con la RPC, lo cual señala una recuperación económica vigorosa en comparación con otras potencias comerciales, cimentando su posición predominante en el escenario internacional. Este acuerdo se ajusta a una estrategia a largo plazo de China, en la cual la agenda de negociación del TLC fue en gran medida propuesta por la contraparte china, permitiéndole imponer sus intereses y prioridades en la agenda global de comercio.

Bajo esta dinámica, Ecuador ha convergido sus intereses momentáneos con esta estrategia a largo plazo de la RPC, permitiendo la protección de sectores económicos por parte de China a expensas de ceder exenciones para productos primarios exportables a esta nación.

El artículo subraya la importancia de generar una estrategia diplomática y económica equilibrada en un entorno internacional donde las potencias comerciales emergentes ejercen una influencia significativa sobre los países pequeños y buscan modelar acuerdos en consonancia con sus intereses.

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1. 1 Instituto de Altos Estudios Nacionales del Ecuador (IAEN). Docente-Investigadora. Coordinadora de la Maestría en Relaciones Internacionales y Diplomacia con Mención en Política Exterior. Doctora en Estudios Internacionales (FLACSO-Ecuador). Correo electrónico: lorena.herrera@iaen.edu.ec

1. 2 Universidad Internacional del Ecuador (UIDE). Docente Investigador Titular. Coordinador del Laboratorio de Relaciones Internacionales del Ecuador (IRLAB). Doctor en Estudios Internacionales (FLACSO-Ecuador). Correo electrónico: sacarrancopa@uide.edu.ec

1. 3 De acuerdo con los informes presentados por la Cámara de Comercio, Industrias y Agricultura de Panamá, este consiste en un “instrumento que permite que los productos de China que van a sus socios comerciales de la región no pierdan origen mientras se encuentran en tránsito en una zona de libre comercio de nuestro país” (2021) https://www.panacamara.com/negociosinternacionales/